Europa no se hará de golpe
por Francisco González de Cos, 14 de junio de 2005
El proceso de construcción europea se ha basado en la idea de vivir en paz entre los europeos. Este proceso se ha ido haciendo con paso lento, firme y seguro, para no crear suspicacias en una sociedad europea que ha estado dominada por los prejuicios, los nacionalismos, los odios y las guerras. Desde el famoso discurso del 9 de mayo de 1950 de Robert Schuman hasta la Unión Económica y Monetaria han transcurrido muchos años y esa ha sido una de las causas de su éxito.
Desde hace unos años parece como si los líderes europeos tuvieran prisa por acelerar la integración europea, por alcanzar unas metas inciertas y que no están claramente definidas. Primero fue la adhesión de la Alemania del Este (1990), luego las prisas por lograr a toda costa el Mercado Único en 1992, la Unión Económica y Monetaria para el 2002, la ampliación hacia el Este de Europa en 2004, la ratificación de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (TC)[i] para 2006 y por último la posible adhesión de Turquía.
En el caso del TC da la impresión que más que acelerar el proceso de construcción europea, ha habido precipitación y se ha empezado la casa por el tejado. Todo ello sin desmerecer al TC en sí mismo que tiene muchísimos aspectos positivos y aprovechables con vistas a un futuro tratado.
El 29 de octubre de 2004 se firmó en Roma el TC que no entrará en vigor hasta que haya sido ratificado por todos los Estados miembros, tal como exige el Tratado de la Unión Europea (TUE)[ii]. También lo exige el TC[iii], aunque éste no es aplicable puesto que no ha entrado en vigor[iv].
Durante la Convención para la elaboración del proyecto del TC, hubo propuestas para que éste pudiera entrar en vigor aún sin la ratificación de alguno de los Estados miembros, lo que hubiera sido contrario tanto al Derecho Comunitario, como al Derecho Internacional. Con respecto a este asunto existe una Declaración [v] en el TC.
Tras la firma del TC, se previó que diez o más Estados miembros sometieran el Tratado a referéndum en su ámbito nacional. En algunos casos, este referéndum tiene un carácter vinculante, en otros es de carácter meramente consultivo. El referéndum no está exento de riesgos como la abstención (i.e. el caso de España), porque no interesan o se desconocen los asuntos europeos. Y en otros casos el ciudadano puede votar por razones distintas al objeto del referéndum (i.e. voto de castigo al gobierno).
El Ministro de Asuntos Exteriores francés Michel Barnier comentó recientemente, que en el caso de que uno o más países no ratificaran el TC, el resto que si lo hubiera ratificado y que quisiera ir más lejos a favor de una Europa política tendría la posibilidad de hacerlo fuera de los Tratados actuales en un nuevo marco legislativo. El destino es incierto e irónico y como se ha visto hace unos días el resultado del referéndum en Francia ha sido contrario a la ratificación del TC. Ya se había pasado por la cabeza de muchos la idea de que algún Estado miembro no lo ratificara, bien porque no lo aprobase su parlamento nacional o bien porque no obtuviese el favor de los ciudadanos de un país; pero nadie se esperaba que Francia fuera uno de ellos.
En el Consejo Europeo de los días 16 y 17 de junio, los Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea examinarán los resultados de la ratificación del TC en Francia y en los Países Bajos. En el caso de que no saliera adelante el TC no pasaría nada y la construcción europea no se pararía aquí. En realidad la Unión Europea y sus instituciones van a seguir funcionando perfectamente y cumpliendo su deber, siguiendo las pautas del Tratado de Niza. En un futuro se modificaría el Tratado de Niza, bien recogiendo algunos aspectos contemplados en el TC o bien se presentaría un nuevo tratado del mismo corte que los anteriores y que se adapte más a la realidad europea del momento.
Desde el punto de vista jurídico esta es la situación: si uno o varios de los Estados miembros de la Unión decidiera no ratificar el TC, la entrada en vigor del nuevo texto quedaría bloqueada a la vista de lo dispuesto en el artículo 48 del TUE y se seguiría con el status quo. No obstante, el TUE permite a los Estados miembros establecer entre sí una cooperación reforzada, dentro de unas condiciones muy estrictas[vi]. En cualquier caso, no se pueden soslayar las consideraciones políticas que puedan hacerse en un futuro, ya que en política todo es posible y los malabarismos políticos en el seno de Consejo Europeo[vii] son frecuentes. Incluso no se puede descartar del todo que el TC entre en su día en vigor y sea de aplicación en todos los Estados miembros, o el escenario de una Europa a dos velocidades.
Como decía Jean Monnet, uno de los padres de la Unión Europea:
'No unificamos Estados, unimos hombres. Europa no se hará de golpe, ni con una construcción de conjunto, se hará a través de realizaciones concretas creando primeramente y ante todo, una solidaridad de hecho. Los hombres sólo aceptan los cambios por necesidad, no ven la necesidad más que en la crisis. No conozco otras reglas que la de estar convencido y convencer'.
[i] TC es la abreviatura de lo que se conoce normalmente como Tratado Constitucional.
[ii] El artículo 48 del TUE dice:
El Gobierno de cualquier Estado miembro, o la Comisión, podrá presentar al Consejo proyectos de revisión de los Tratados sobre los que se funda la Unión.
Si el Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo y, en su caso, a la Comisión, emite un dictamen favorable a la reunión de una conferencia de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, ésta será convocada por el presidente del Consejo, con el fin de que se aprueben de común acuerdo las modificaciones que deban introducirse en dichos Tratados. En el caso de modificaciones institucionales en el ámbito monetario, se consultará también al Consejo del Banco Central Europeo.
Las enmiendas entrarán en vigor después de haber sido ratificadas por todos los Estados miembros, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.
Dado que el TC modifica los tratados anteriores (vigentes) sobre los que se funda la Unión, se exige su ratificación.
[iii] El artículo IV-447del TC dice:
Ratificación y entrada en vigor
1. El presente Tratado será ratificado por las Altas Partes Contratantes, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. Los instrumentos de ratificación serán depositados ante el Gobierno de la República Italiana.
2. El presente Tratado entrará en vigor el 1 de noviembre de 2006, siempre que se hayan depositado todos los instrumentos de ratificación o, en su defecto, el primer día del segundo mes siguiente al del depósito del instrumento de ratificación del último Estado signatario que cumpla dicha formalidad.
[iv] Una norma no puede aplicarse hasta que no haya entrado en vigor; por lo tanto la exigencia de ratificación del TC para su entrada en vigor no le puede venir dada por sí mismo, ya que el TC todavía no es de aplicación.
Recientemente se ha dado el caso de un europarlamentario que quería presentar enmiendas a una propuesta de la Comisión Europea basándose en La Constitución Europea; la verdad es que los servicios jurídicos de la Comisión no lo tuvieron fácil, a la hora de hacerle entender al dignísimo representante de la soberanía popular, que el TC no formaba todavía parte del derecho de la Unión Europea.
[v] Declaración 30 relativa a la ratificación del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa.
La Conferencia hace constar que si, transcurrido un plazo de dos años desde la firma del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, las cuatro quintas partes de los Estados miembros lo han ratificado y uno o varios Estados miembros han encontrado dificultades para proceder a dicha ratificación, el Consejo Europeo examinará la cuestión.
En realidad esta declaración no compromete a nada y las posibilidades de avanzar si algún Estado miembro no ratifica el TC son escasas.
[vi] El Título VII del TUE sobre cooperación reforzada dice:
DISPOSICIONES SOBRE UNA COOPERACIÓN REFORZADA
Artículo 43 Los Estados miembros que se propongan establecer entre sí una cooperación reforzada podrán hacer uso de las instituciones, procedimientos y mecanismos establecidos en el presente Tratado y en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, siempre que esa cooperación:
a) pretenda impulsar los objetivos de la Unión y de la Comunidad, así como proteger y servir sus intereses y reforzar su proceso de integración;
b) respete dichos Tratados y el marco institucional único de la Unión;
c) respete el acervo comunitario y las medidas adoptadas en virtud de las demás disposiciones de dichos Tratados;
d) permanezca dentro de los límites de las competencias de la Unión o de la Comunidad y no se refiera a los ámbitos que sean competencia exclusiva de la Comunidad;
e) no afecte negativamente al mercado interior tal como se define en el apartado 2 del artículo 14 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, ni a la cohesión económica y social establecida conforme al título XVII del mismo Tratado;
f) no constituya un obstáculo ni una discriminación a los intercambios entre Estados miembros y no provoque distorsiones de competencia entre ellos;
g) reúna como mínimo a ocho Estados miembros;
h) respete las competencias, los derechos y las obligaciones de los Estados miembros que no participen en ella;
i) no afecte a las disposiciones del Protocolo por el que se integra el acervo de Schengen en el marco de la Unión Europea;
j) esté abierta a todos los Estados miembros, de conformidad con el artículo 43 B.
Artículo 43 A
Sólo podrán iniciarse las cooperaciones reforzadas como último recurso, en caso de que haya quedado sentado en el seno del Consejo que los objetivos que se les hayan asignado no pueden alcanzarse, en un plazo razonable, mediante la aplicación de las disposiciones pertinentes de los Tratados.
Artículo 43 B
Las cooperaciones reforzadas estarán abiertas a todos los Estados miembros en el momento en que se establezcan. También lo estarán en cualquier momento con arreglo a los artículos 27 E y 40 B del presente Tratado y al artículo 11 A del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, siempre y cuando se respeten la decisión inicial y las decisiones tomadas en tal marco. La Comisión y los Estados miembros que participen en una cooperación reforzada procurarán fomentar la participación del mayor número posible de Estados miembros.
Artículo 44
1. A efectos de la adopción de los actos y decisiones necesarios para el desarrollo de una cooperación reforzada tal como se contempla en el artículo 43, serán de aplicación las disposiciones institucionales pertinentes del presente Tratado y del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. No obstante, si bien todos los miembros del Consejo podrán participar en las deliberaciones, sólo aquellos que representen a los Estados miembros participantes en dicha cooperación tomarán parte en la adopción de decisiones. La mayoría cualificada se definirá guardando la misma proporción de los votos ponderados y la misma proporción del número de los miembros del Consejo concernidos que la establecida en el apartado 2 del artículo 205 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y en el segundo y tercer párrafos del apartado 2 del artículo 23 del presente Tratado cuando se trate de una cooperación reforzada establecida en virtud del artículo 27 C. La unanimidad quedará constituida únicamente por los miembros del Consejo concernidos por la cooperación. Tales actos y decisiones no formarán parte del acervo de la Unión.
2. Los Estados miembros aplicarán, en la medida en que les corresponda, los actos y decisiones adoptados para llevar a cabo la cooperación reforzada en la que participen. Tales actos y decisiones vincularán únicamente a los Estados miembros que participen en ella y, en su caso, sólo serán directamente aplicables en dichos Estados. Los Estados miembros que no participen en la cooperación reforzada no impedirán su aplicación por parte de los Estados miembros que participen en ella.
Artículo 44 A
Los gastos resultantes de la aplicación de una cooperación reforzada que no sean los gastos administrativos ocasionados a las instituciones correrán a cargo de los Estados miembros participantes, salvo que el Consejo decida otra cosa por unanimidad de todos sus miembros y previa consulta al Parlamento Europeo.
Artículo 45
El Consejo y la Comisión velarán por la coherencia de las acciones emprendidas en virtud del presente título, así como por la coherencia de tales acciones con las políticas de la Unión y de la Comunidad, y cooperarán a tal efecto.
[vii] Consejo Europeo: se denomina así a las reuniones regulares de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la Unión Europea. Su objetivo es dar a la Unión Europea los impulsos necesarios para su desarrollo y definir las orientaciones y prioridades políticas generales. No ejerce función legislativa alguna.
El Consejo Europeo se reúne al menos dos veces al año y el Presidente de la Comisión Europea es miembro de derecho. Está presidido por el Estado miembro que ejerce la Presidencia de la Unión Europea según un orden preestablecido.
La Constitución Europea, actualmente en vías de ratificación, establece que se atribuya al Consejo Europeo el estatuto de institución europea. También establece que se modifique el sistema por el que se rige la presidencia del Consejo Europeo, al crear la función permanente de Presidente del Consejo Europeo, que éste elegirá para un mandato de dos años y medio.