La crisis de la OTAN tras el 11-S

 

A pesar de haber incorporado entre sus misiones la lucha contra el terrorismo global y haber activado, como consecuencia de los ataques terroristas sobre Estados Unidos, los compromisos establecidos por el artículo 5 del Tratado de Washington, la realidad es que la OTAN  se ha metido en un evidente callejón sin salida en el que la retórica intenta esconder su marginación efectiva en la operación Libertad Duradera. La contribución militar de la OTAN no sólo es simbólica, sino que los Estados Unidos han dado muestras reiteradas de preferir negociar cualquier posible contribución de forma bilateral con sus aliados. Obrando así, Washington mantiene el control total sobre las operaciones y la forma de conducir la guerra contra Bin Laden y el régimen talibán pero está creando un grave problema de credibilidad para la Alianza Atlántica: su miembro principal no sólo ya no la considera esencial a la hora de llevar a cabo sus operaciones militares de envergadura, sino que, además, las posibles actuaciones en Europa se verán contestadas desde una Unión Europea cada vez más capaz para gestionar las crisis y desarrollar las tareas militares de apoyo a la paz.

 

 

En menos de 24 horas tras sufrir New York y Washington los atentados terroristas, el Consejo Atlántico, en reunión extraordinaria de embajadores, llegó al acuerdo de considerar una agresión contra toda la Organización el terrible ataque sobre los Estados Unidos, tal y como se estipulaba en el mítico artículo 5º de su Tratado fundacional. Tal decisión se adoptó en un tiempo record y por unanimidad a propuesta del Secretariado Internacional. De hecho, los propios Estados Unidos no se habían planteado tal posibilidad y estarían detrás de que se modulara el entusiasmo aliados, introduciendo la salvaguarda de que se invocaría el principio de defensa colectiva siempre y cuando se demostrara que el ataque provenía del exterior.

 

De hecho, sólo tras la presentación por parte norteamericana, en reunión secreta, de las pruebas que demostraban la implicación de Bin Laden y el terrorismo islámico en los atentados del 11-S, el 2 de octubre la OTAN confirmaría la invocación definitiva del artículo 5.  De acuerdo con la declaración hecha pública dos días más tarde, los aliados de la OTAN adoptaron ocho medidas a fin de expandir las opciones colectivas en la lucha contra el terrorismo. Dichas medidas eran, concretamente:

 

1)      Incrementar la cooperación y coordinación en el terreno de la inteligencia; 

2)      Prestarse la asistencia necesaria a aquellos aliados que pudieran sufrir represalias por su participación en la Guerra contra el terrorismo;

3)      Mejorar la seguridad de las instalaciones americanas y aliadas en suelo nacional;

4)      Cubrir los posibles huecos que podrían dejar las tropas norteamericanas o de otros aliados en la zona de responsabilidad OTAN;

5)      Permitir el sobrevuelo sin restricciones de los aviones americanos y aliados involucrados en la lucha contra el terrorismo;

6)      Garantizar el acceso a puertos y aeropuertos en suelo aliado;

7)      Desplegar las fuerzas Navales Permanentes en el Mediterráneo Oriental; y

8)      Desplegar los AWACS en apoyo a las operaciones contra terroristas.

 

A pesar de que el comunicado oficial daba la impresión de que la OTAN estaba llamada a jugar un papel relevante en las operaciones militares que se estaban gestando, en ese momento los Estados Unidos ya habían negociado bilateralmente el apoyo logístico y los derechos de sobrevuelo y acceso de instalaciones por parte de sus fuerzas, por lo que el papel que le dejaba a la OTAN como tal era pensar la posible sustitución en los Balcanes de las unidades que pudiera utilizar en las operaciones en Afganistán.

 

La realidad de la escasa entidad militar aliada en la Operación Libertad Duradera queda claramente reflejada  en el exótico despliegue de los AWACS aliados en territorio americano desde el 9 de octubre. En lugar de desplegarse en la zona de operaciones, serán utilizados por el NORAD en la retaguardia.

 

La verdad es que la invocación del artículo 5º fue peculiar, siendo condicional, y sus resultados lo han sido aún más, puesto que, a diferencia de lo que se pensó durante décadas, no dio pie a una movilización aliada general. Al contrario, la operaciones bélicas comenzadas en 7 de octubre fueron operaciones de naturaleza exclusivamente nacional por parte americana, sin pasar por las estructuras aliadas ni contar con presencia, más allá de la británica, de sus aliados.

 

El artículo 5º queda, así, como expresión de la solidaridad política y psicológica, factor extremadamente importante, puede argüirse, pero vacío de contenido real militar. Desconectando la expresión de la solidaridad política aliada de la solidaridad militar práctica se abre una brecha por la que se diluye un artículo 5º que, a pesar de su ambigüedad terminológica, era la piedra angular de la cohesión aliada. Los compromisos aliados pierden, así, su fuerza, y  a partir de ahora quedan sujetos a aplicaciones sui generis caso por caso. La OTAN pasa a ser una organización plena y permanentemente a la carta.

 

 

Mientras preparaban la presentación de las pruebas pertinentes para que la OTAN confirmara la activación de su artículo 5, los Estados Unidos tejían una complicada red de relaciones bilaterales encaminada a hacer posible una intervención militar sobre Afganistán, comenzando por los propios aliados de la OTAN. El Reino Unido y España ya habían dado todo su apoyo a las fuerzas americanas bien antes del acuerdo aliado del 4 de octubre.

 

Es más, desde la adopción de los 8 puntos por parte de la OTAN, la dinámica aliada ha transcurrido totalmente por la senda de las negociaciones bilaterales, bien alejadas de las instancias colectivas de la Alianza: la contribución de los aliados se ha desarrollado mediante el ofrecimiento bilateral de cada uno a los Estados Unidos de las fuerzas que considera apropiadas para la campaña desencadenada desde el 7 de octubre por Norteamérica, permitiendo que Washington elija lo que le es más relevante de entre las ofertas. La OTAN, como organización queda al margen de este proceso, y los americanos no sólo la bilateralizan, sino que adoptan una actitud de “pick and choose” rompiendo todos los esquemas previos de funcionamiento.

 

La Alianza no controla lo que cada uno de sus miembros ofrece a los estados Unidos y mucho menos lo que éstos escogen para el desarrollo de las operaciones.

 

Así y todo, cabe reconocer que gran parte de este proceso tiene más sentido político que estratégico, pues las verdaderas necesidades militares las tienen cubiertas las fuerzas americanas, capaces de llevar a cabo sus acciones sin apoyo directo de sus aliados y, en cuanto al apoyo logístico, América necesita mucho más la complicidad de los vecinos de Afganistán que de sus aliados atlánticos.

 

En realidad la opción norteamericana es clara: permitir la máxima presencia de sus aliados siempre y cuando no se complique su férreo control nacional de las operaciones. Una de las lecciones que sacaron de Kosovo es no dejarse constreñir por unos aliados que militarmente le aportan más bien poco.

 

Si se analizan las contribuciones de los aliados europeos, no cabe más que reconocer que no resultan estratégicamente vitales para la lucha contra los talibán. Sólo las de los Estados Unidos lo son.

 

 

Hasta el 11 de septiembre los dos asuntos principales en la agenda aliada eran el despliegue de los sistemas de defensa antimisiles y la ampliación. Ambos sujetos a profundas controversias entre ambas orillas del Atlántico, con los Estados Unidos empujando por el desarrollo rápido y amplio de ambas cuestiones.

 

Desde el 11-S, la prioridad de la política exterior y de seguridad americana es la guerra contra el terrorismo. Cabe esperar que si la campaña resulta prolongada, como lo será, la atención y las energías de Washington se concentren en las tareas más inmediatas de su lucha contra el terrorismo. En el campo de las defensas estratégicas, se reafirma su unilateralismo pues la administración americana ahora las considera más importante que nunca. Mientras que en el caso de la ampliación, ésta pasa a segundo plano y a ser juzgada en términos exclusivamente políticos, justo lo contrario de lo que se defendía desde Bruselas.

 

 

La marginalidad militar de la OTAN, producto esencial del escaso interés norteamericano en recurrir a los procedimientos y cadena de mando aliados, se refuerza porque el terreno más bajo al que la OTAN estaría llamada a actuar, las misiones de paz, va a verse contestado por la entrada en escena de la UE desde el momento en que declare operacional sus estructuras decisionales y su fuerza de reacción rápida. La fuerte tentación en Washington a hacer ellos las guerras verdaderas y dejar para los aliados europeos el desarrollo de las misiones de paz sólo pueden otorgar protagonismo a la OTAN si esta organización fuese la responsable en ejecutarlas. Sin embargo, desde la adopción por la UE de su Objetivo General, en diciembre de 1999, cuando los aliados americanos de la OTAN no quieran intervenir ante una crisis, la organización de preferencia de los aliados europeos será la UE, no la Alianza. El caso de Macedonia es paradigmático al respecto.

 

Es cierto que cuando las estructuras o capacidades europeas no puedan hacer frente la una situación, como ocurrió en Kosovo, será la OTAN la llamada a intervenir. Pero eso cada vez más parece pertenecer al mundo de la teoría ya que las preferencias americanas es que, cuando se trate de una operación mayor, de combate, será  su opción nacional, no la multitaleral,  la que prime. Esto es, unilateralismo para la guerra y europeísmo para las misiones de paz dejan escaso espacio de actuación y existencia para la OTAN.

 

 

Todos estos elementos hacen prever una evolución de la Alianza Atlántica donde primarán los elementos y componentes políticos frente a los militares, cada vez más reducidos y marginales.

 

La OTAN no desaparecerá porque nadie lo quiere y porque las burocracias, más aún las internacionales, son difíciles de eliminar. Pero tras la reciente experiencia del post 11-S, la OTAN que subsista a la Operación Libertad Duradera será un remedo de la Alianza pre 11-S. Se seguirá llamando igual, pero su orientación y su esencia en poco se parecerán a la organización de defensa colectiva que se creó en 1949 o de exportación de la paz de los año 90. Será un club político cuyo valor será permitir unas relaciones militares ad hoc más sencillas entre sus miembros.