La reforma del sistema de seguridad español: principios, estructura y elementos de coordinación

 

Hace casi catorce años que las Cortes aprobaron, a través de la preceptiva Ley Orgánica, los principios, la estructura y los elementos de coordinación del sistema de seguridad interior vigente actualmente en nuestro país. El tiempo transcurrido desde entonces, las experiencias obtenidas y los problemas detectados aconsejan iniciar una nueva reflexión sobre esta trascendental cuestión.

 

Es difícil encontrar en el mundo dos sistemas de seguridad interior que sean idénticos. Cada país adopta el sistema de seguridad que mejor se adapta a la estructura política y territorial de su Estado, a la cultura y mentalidad de sus ciudadanos, a sus propias tradiciones y al momento histórico pertinente. Esta heterogeneidad de los sistemas de seguridad nos lleva a formular una reflexión previa: la inexistencia de modelos policiales ideales, universales e intemporales.

 

No existe, por tanto, la posibilidad de importar para nuestro país el modelo de cualquier otro Estado, por muy eficaz o acertado que nos parezca un sistema determinado. El análisis comparado de los diferentes sistemas de seguridad puede ayudarnos a obtener experiencias y enseñanzas para la definición de nuestro propio sistema, pero en definitiva, el sistema que elijamos debe adaptarse a la peculiar organización de nuestro Estado, a la cultura y costumbres de nuestra sociedad y a la tradición histórica de nuestro país en materia de seguridad ciudadana.

 

A la hora de definir un sistema de seguridad interior es necesario tener presente que nos estamos refiriendo a una materia tan sensible y próxima a los conceptos de democracia y soberanía como es la potestad coercitiva que el Estado ejerce en régimen de monopolio sobre sus ciudadanos para garantizar los derechos y libertades individuales y colectivos, el cumplimiento de la Ley y la paz social.

 

Esta especial sensibilidad democrática de la materia a tratar hace que para la definición de un nuevo sistema de seguridad no podamos utilizar únicamente criterios de eficacia policial o de eficiencia económica, sino que debamos combinar estos criterios con otros de legitimidad política, garantía jurídica y sustento social.

 

Otro aspecto fundamental a considerar es que los sistemas de seguridad no se generan sobre el vacío, sino sobre realidades de hecho muchas veces consolidadas por décadas e incluso siglos de tradición histórica. Esta premisa hace que debamos ser especialmente prudentes en el necesario afán reformador que debe inspirar toda realidad política.

 

Por otro lado, la seguridad de los ciudadanos es un valor excesivamente trascendente como para permitirnos experimentar con modelos policiales radicalmente innovadores o rupturistas. La política de reformas moderadas, que tan buenos resultados ha dado en nuestro país para la adaptación de otras muchas instituciones a las nuevas realidades políticas, sociales o económicas, debe ser una vez más la norma a seguir.

 

La reforma del sistema de seguridad debe ser además una reforma sustentada en un amplio consenso parlamentario. Este consenso es especialmente necesario por dos razones. En primer lugar, porque la seguridad interior es uno de los elementos conformadores del propio Estado y como tal cuestión de Estado debe por tanto ser tratada. En segundo término, porque nada hay más perjudicial para la eficacia de cualquier sistema de seguridad que la inestabilidad. El cambio permanente de modelo, cuando ni siquiera se dio tiempo al anterior para su pleno desarrollo, termina produciendo no sólo la disfuncionalidad absoluta del sistema, sino la desmoralización de los diversos componentes del mismo, sometidos a una permanente incertidumbre.

 

En definitiva, la seguridad interior de España tiene hoy ante sí nuevos riesgos a los que las estructuras y los procedimientos actuales no siempre ofrecen respuestas adecuadas. La necesaria protección de los derechos y libertades de los ciudadanos y la garantía de la seguridad pública, una de las más transcendentes obligaciones de todo Estado democrático y de derecho, obliga hoy a realizar una reflexión sobre el sistema de seguridad en España, reflexión que en última instancia debe conducirnos a la formulación de un sistema de seguridad más eficaz, más próximo al ciudadano, más flexible y más eficiente de cara al próximo siglo.

 

 

La Constitución Española establece en su articulado un sistema  tridimensional de seguridad. Por un lado, sitúa la responsabilidad última de la garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos y de la seguridad pública en el Gobierno central. Por otro, posibilita a las Comunidades Autónomas la creación de cuerpos de policía propios y asigna a dichos gobiernos determinadas competencias en la materia. Finalmente, hace una referencia explícita a la existencia de policías locales, dando con ello amparo constitucional a la existencia de dichos cuerpos de seguridad.

 

Este diseño constitucional presenta sin embargo diversas asimetrías. Así, reconoce en primer lugar determinados derechos históricos que implican para determinadas Comunidades Autónomas la asunción de niveles competenciales en materia de seguridad más elevados. En segundo término, introduce diferentes velocidades en el desarrollo de estas competencias de seguridad para las diferentes Comunidades.

 

Conforme a este diseño de derecho nos encontramos actualmente  con una situación de hecho. Por un lado, el Estado mantiene dos cuerpos de seguridad diferenciados: Cuerpo Nacional de Policía, de naturaleza civil y despliegue en las grandes ciudades y la Guardia Civil,  de naturaleza militar y despliegue en todo el resto del territorio. Ambos Cuerpos resultan sumamente potentes y voluminosos y mantienen amplias competencias en todo el territorio nacional.

 

Por otro, nos encontramos con tres Comunidades Autónomas -País Vasco, Cataluña y Navarra- que han desarrollado cuerpos de policía propios en diferentes estados de desarrollo y competencia. En las dos primeras Comunidades, dichos Cuerpos tienen vocación o son ya de hecho policías integrales de seguridad, reservando a las Fuerzas de Seguridad del Estado sólo determinadas competencias extra o supra comunitarias. Este panorama policial autonómico se completa con la existencia de tres reducidas Unidades Adscritas del Cuerpo Nacional de Policía, asignadas a las Comunidades de Galicia, Andalucía y Valencia.

 

Finalmente, encontramos también un elevado y creciente número de Cuerpos de Policía Local, repartidos por toda la geografía española, especialmente desarrollados en las grandes ciudades y cuyas competencias en materia de seguridad están muy limitadas por la Ley y algo más desarrolladas en la realidad de algunas grandes urbes.      

 

Este sistema de seguridad descrito es razonablemente eficaz. Los ciudadanos pueden disfrutar de sus derechos y libertades con plena normalidad democrática, el número de delitos cometidos por habitante es de los más bajos de la Unión Europea y el grado de esclarecimiento de aquellos que llegan a cometerse está también por encima de la media comunitaria.

 

Las diferentes fuerzas y cuerpos de seguridad se encuentran plenamente integradas en el orden constitucional vigente, la valoración que reciben de la opinión pública es positiva y su organización, métodos y actuaciones resultan homologables a las del resto de las democracias de nuestro entorno.

 

Sin embargo, junto a estos elementos positivos de eficacia, reconocimiento social y legitimidad democrática, encontramos una serie de razones que nos obligan a plantear la necesidad de reformar el sistema. Entre estas razones destacaremos las siguientes:

 

a)      La necesidad de adaptar el sistema a los nuevos retos que afronta la seguridad ciudadana en nuestro país. Entre estos nuevos retos podemos mencionar la criminalidad organizada, la inmigración irregular y las crecientes demandas ciudadanas en lo que se refiere a sus niveles de protección policial.

b)     La conveniencia de lograr una mejor coordinación de las distintas administraciones en el objetivo común de proporcionar una mayor seguridad ciudadana y una más eficaz protección de los derechos y libertades a los ciudadanos.

c)      La exigencia de mejorar la eficiencia del sistema, evitando duplicación de tareas y esfuerzos, aprovechando en mayor medida las potencialidades de los diferentes Cuerpos de Seguridad y reduciendo los costes globales de la seguridad.

d)     La obligación de potenciar la cooperación entre los diferentes cuerpos de seguridad, logrando una mayor integración del sistema y, en consecuencia, una mayor eficacia del mismo.

e)      El desarrollo progresivo de un espacio común de justicia, libertad y seguridad en el seno de la Unión Europea, lo que obliga a una adaptación de los sistemas nacionales a las nuevas estructuras de cooperación comunitaria en materia de seguridad.

f)       La oportunidad de mejorar la calidad global de los servicios que ofrece el sistema, proporcionando a los ciudadanos un servicio de seguridad más próximo e  inmediato, al mismo tiempo que más especializado.

 

Este conjunto de razones nos hace concluir en la necesidad y conveniencia de plantear una reforma del sistema que, partiendo de los niveles de eficacia y legitimidad alcanzados, nos permita mejorar la flexibilidad, la coordinación, la eficiencia y, en definitiva, la calidad de la seguridad ciudadana que el sistema proporciona.

 

 

Previamente a la descripción más detallada de la estructura, organización y elementos de coordinación del  sistema de seguridad, resulta necesario realizar una breve descripción de los principios básicos que inspiran y sobre los que debe asentarse el nuevo sistema. Estos principios básicos son los siguientes:

 

 

El nuevo sistema debe profundizar en una concepción democrática de la seguridad. Esta profundización va más allá del riguroso respeto, en todas las actuaciones de los componentes de las fuerzas y cuerpos de seguridad, de los principios democráticos, los derechos humanos y la legislación vigente. La democratización del sistema de seguridad debe implicar también la construcción de un sistema de seguridad más transparente, más próximo al ciudadano y más participativo. El ciudadano debe ejercer, a través de los necesarios canales de representación, un mayor control democrático de sus fuerzas de seguridad. Esto exige fundamentalmente el establecimiento de una responsabilidad política respecto de la seguridad ciudadana más directa y cercana a los ciudadanos. Por su parte, las fuerzas de seguridad deben ser más abiertas y próximas, estableciendo mecanismos adecuados de comunicación y participación de la sociedad en la gestión de la seguridad.

 

 

La Constitución reconoce una concurrencia de todas las Administraciones Públicas en la función de la seguridad ciudadana. Esta concurrencia se traduce consecuentemente en una pluralidad de cuerpos policiales. El principio centralista que ha presidido tradicionalmente el sistema de seguridad pública en nuestro país debe por tanto reemplazarse por un principio de descentralización en la prestación de los servicios de seguridad. Esta necesaria adaptación de nuestro sistema de seguridad a un sistema político descentralizado redundará además en una mayor aproximación de la organización policial a los ciudadanos y en una mayor eficacia de dichos cuerpos.

 

 

La pluralidad de competencias y cuerpos de seguridad no debe traducirse en un fraccionamiento del sistema de seguridad. Por el contrario, el sistema debe ser integral, cohesionado y global. Esta necesaria integración del sistema tiene varias razones. En primer lugar, la Constitución otorga al Estado la responsabilidad última de la seguridad ciudadana. En segundo término, los niveles de seguridad deben ser necesariamente homogéneos en el conjunto del territorio nacional. En tercer lugar, existen razones de eficacia operativa: los riesgos a los que se enfrenta hoy la seguridad exigen necesariamente una gestión conjunta e integral de la información disponible. Finalmente, hay también razones de eficiencia. Así, la creciente especialización de algunas unidades de apoyo exige un ámbito de actuación mayor que el de un municipio o incluso una Comunidad Autónoma. Todo ello exige una adecuada coordinación de las políticas de seguridad, la integración de los sistemas de información y la concentración de determinados servicios de apoyo que conformen un sistema plural y descentralizado al mismo tiempo que integral y cohesionado.

 

 

En el futuro será difícil poder concebir la seguridad de un estado miembro de la Unión Europea al margen de la seguridad del resto de los socios comunitarios. Los avances en la creación de un espacio de seguridad común, la desaparición progresiva de las fronteras interiores y el desarrollo de los mecanismos de cooperación de la Unión en materia de seguridad exigen al nuevo sistema de seguridad español una mayor capacidad de coordinación e integración en el sistema de seguridad común. Esta capacidad pasa por la creación dentro de nuestro sistema de seguridad interior de los mecanismos de conexión y cooperación internacional adecuados, de forma que el conjunto de las administraciones y cuerpos de seguridad tengan abiertos los canales precisos de información y comunicación con el entorno europeo.

 

 

El sistema de seguridad español debe tener como principio fundamental el concepto de suma de policías. La aplicación práctica de este principio exige, en primer lugar, una distribución clara de competencias y funciones que evite solapamientos, duplicidades y fricciones innecesarias entre los diferentes cuerpos de seguridad. Esta suma de policías implica también la necesidad de diseñar mecanismos operativos ágiles y eficaces de apoyo y colaboración de unos cuerpos de seguridad con otros en la realización de las funciones que cada cuál tiene asignados. Por último, este concepto lleva consigo la creación y el desarrollo de mecanismos políticos y operativos de coordinación entre las diferentes administraciones y fuerzas que posibiliten la generación y aplicación de políticas comunes de seguridad.  

 

 

El sistema de seguridad español debe responder, por último, a un criterio de economía. El sistema actual, aún manteniendo unos niveles aceptables de eficacia, resulta relativamente costoso en relación a los servicios que presta. Esta realidad debe hacernos reflexionar sobre la necesidad de aprovechar más intensamente las potencialidades de los diferentes cuerpos de seguridad existentes. Exige también una revisión de la política de recursos humanos, tanto en lo que se refiere a los números globales, como a la distribución geográfica de los efectivos policiales, las tareas asignadas y la formación recibida. Por último, este principio económico exige una mayor coordinación de las políticas de material de los diferentes cuerpos de seguridad de forma que puedan aprovecharse las potenciales sinergias operativas y economías de escala.

 

 

La concurrencia de las diversas Administraciones Públicas en la garantía de la seguridad ciudadana exige, previamente a la asignación de cualquier tarea a los diferentes cuerpos de seguridad, e incluso antes de considerar la mera existencia de tales cuerpos, una delimitación precisa de las competencias y responsabilidades de cada una de las Administraciones.

 

Una distribución racional y precisa de competencias entre los diferentes niveles políticos y administrativos del Estado, ajustada a la ordenación tridimensional del sistema de seguridad que contempla la Constitución, es la base fundamental sobre la que asentar posteriormente toda la estructura de la seguridad interior.

 

A efectos de realizar una exposición sistemática de las diferentes competencias en materia de seguridad realizaremos una diferenciación de esa función general en cinco grandes subfunciones:

 

·        Policía administrativa, velando por el cumplimiento de las disposiciones de las diferentes administraciones.

 

·        Seguridad ciudadana,  previniendo la comisión de delitos.

 

·        Policía Judicial o de investigación, esclareciendo los delitos y poniendo a disposición de los jueces a sus responsables.

 

·        Orden público: manteniendo y restableciendo el orden en caso de alteraciones públicas.

 

·        Asistencia y auxilio a cualquier ciudadano, en especial a  aquellos que se encuentren en situación de peligro o desamparo, a la que están obligadas por definición en conjunto de las fuerzas de seguridad.

 

Con esta metodología analizaremos para cada una de estas cinco subfunciones las competencias de las diferentes administraciones. No obstante, es necesario advertir, con carácter previo, que todo el desarrollo de competencias que vamos a realizar debe contemplarse desde la perspectiva de un principio de subsidiaridad que, enunciado de forma simple, significaría que ninguna competencia que esté atribuida y pueda ser realizada razonablemente por una administración inferior debe ser realizada por una administración superior, al tiempo que ninguna competencia que por cualquier motivo no pueda ser realizada por una administración inferior deberá ser dejada de realizar por una administración superior, jerarquizando a estos efectos la inferioridad o superioridad de las administraciones en orden a su mera amplitud territorial.

 

La aplicación de este principio aseguraría, por un lado, que ningún ciudadano se vería privado de disfrutar de unos niveles aceptables de seguridad por dejación u omisión de cualquiera de las administraciones concurrentes en la función de seguridad ciudadana y, por otro, que no existen acciones redundantes ni dispendio de recursos dentro del sistema. Este principio de subsidiaridad sería además aplicable en cualquiera de las subfunciones en las que hemos dividido la función de seguridad interior: policía administrativa, seguridad ciudadana, policía judicial u orden público.

 

 

Esta función es la que presenta un menor grado de complejidad, no requiriendo apenas modificaciones respecto a la situación que existe actualmente. Cada administración debe seguir siendo competente para velar por el cumplimiento de sus respectivas normativas, inspeccionar las actividades sometidas a dicha ordenación, pudiendo utilizar la coacción en orden a la ejecución forzosa de los actos o disposiciones respectivas.

 

Así, el Estado continuará manteniendo en exclusiva sus competencias sobre el Documento Nacional de Identidad y los pasaportes, las competencias previstas en la legislación sobre extranjería, refugio y asilo, extradición, emigración e inmigración, así como la regulación y control de armas y explosivos.

 

En materia de juego y seguridad privada, el Estado debe continuar manteniendo sus competencias reguladoras y de control, pero las tareas de vigilancia e inspección en ambos campos podrían ser transferidos sin dificultad a las Comunidades Autónomas.

 

Respecto al control del tráfico, tránsito y transporte en las vías interurbanas, el Estado deberá seguir ejerciendo esta competencia en las vías interurbanas, salvo en el caso de País Vasco y Cataluña que tiene cedida la competencia en su totalidad.

 

En relación con la protección del Medio Ambiente sería preciso mantener la actual concurrencia de las tres administraciones, tanto por razones de eficacia -es necesario combinar una protección próxima con otra altamente especializada-, como por razón de los efectos de las agresiones medioambientales, que en muchas ocasiones sobrepasan ampliamente los límites territoriales de un municipio o una comunidad. Esta concurrencia de las tres administraciones en una sola función y en un territorio común obliga a establecer mecanismos especiales de coordinación.

 

Finalmente, y con carácter general, las policías de los niveles administrativos inferiores deberán velar por el cumplimiento no sólo de las normativas emanadas de sus respectivas administraciones sino por aquellas otras promulgadas por un nivel superior.

 

 

En las labores de prevención del delito y de vigilancia de los espacios públicos es donde sin duda se produce con especial intensidad una demanda de mayor proximidad de las fuerzas de seguridad al ciudadano. Por otro lado, en esta tarea de prevención es importante eliminar solapamientos innecesarios que no sólo suponen un derroche de recursos escasos, sino que crean cierta confusión al ciudadano sobre quién tiene la responsabilidad de garantizar su seguridad. 

 

En este sentido, las experiencias comparadas de otros países nos muestran un proceso creciente de descentralización y territorialización de la función de seguridad ciudadana. España cuenta además con la ventaja de una fuerte tradición municipalista en materia de seguridad, que se traduce en la actualidad en un muy elevado número de fuerzas de policía local con un volumen de medios humanos y materiales muy considerables. El amplio margen de autonomía política y administrativa que nuestro ordenamiento constitucional concede a los municipios facilita a su vez que éstos puedan asumir una mayor competencia y responsabilidad en materia de seguridad.

 

En cualquier caso, conviene recordar que el Estado es, por mandato constitucional, responsable último de la garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos y de la seguridad pública. Esta especial responsabilidad otorga necesariamente al Gobierno central una competencia general en el control, armonización e integración de todo el sistema de seguridad.

 

El Gobierno Central  debe por tanto mantener instrumentos de seguridad adecuados que le permitan, por un lado, realizar esa función de coordinación y supervisión general del sistema, por otro, intervenir en apoyo de los otros actores siempre que la situación lo requiera y, finalmente, hacer frente de manera eficaz a los riesgos que amenacen la seguridad del Estado en su conjunto.

 

El Estado debe reservarse además en exclusiva algunas de las competencias que podrían encuadrarse dentro de este concepto de seguridad ciudadana. El caso más claro y trascendente es el de control de fronteras, que el Gobierno central debe mantener como competencia exclusiva. Esta competencia, que tras la desaparición de las fronteras interiores en el seno de la Unión Europea cobra una especial relevancia respecto a la protección de las fronteras exteriores de la Unión, incluye tanto la vigilancia de fronteras, como el control de entrada y salida de personas y bienes.

 

Una función muy relacionada con la del control de fronteras y que debe preservarse en un ámbito estrictamente estatal sería la de actuar como resguardo fiscal del Estado en la persecución del contrabando, el fraude y el tráfico de sustancias ilegales.

 

La Administración estatal deberá hacerse cargo a su vez de la protección de las dependencias y personas que la constituyan, así como de la custodia y vigilancia de costas, puertos, aeropuertos y de todas aquellas instalaciones que se considere especialmente sensibles. Finalmente, deberá asumir el traslado de presos y detenidos entre distintas Comunidades Autónomas y todas las competencias propias de la policía militar.

 

Por su parte, las Comunidades Autónomas deben realizar una función de coordinación, control y apoyo en todas aquellas labores de prevención de delitos que realicen los municipios, lo que otorga a la administración autonómica un protagonismo esencial en esta función. También deberán hacerse cargo de la seguridad de sus edificios, personas e instituciones y asumir de forma plena la competencia de policía penitenciaria, incluyendo el traslado de presos y detenidos dentro del territorio de la Comunidad.

 

Las Comunidades deberían tener, en cualquier caso, un cierto margen de libertad a la hora de decidir cómo distribuyen la competencia de seguridad ciudadana con sus respectivos municipios. Así, es evidente que el País Vasco y Cataluña, han optado ya por un modelo que prima la competencia autonómica sobre la local en materia de seguridad, mientras que otras Comunidades, que ni siquiera aspiran a constituir un cuerpo de policía propio, deberán lógicamente conceder mayor protagonismo a las Administraciones Locales en la consecución de la seguridad ciudadana.

 

En cualquier caso, resulta necesario que los Ayuntamientos, como administración más cercana al ciudadano, asuman mayores competencias y mayores responsabilidades  en materia de seguridad ciudadana. Esta mayor responsabilidad no pasa únicamente porque la administración local dedique mayores esfuerzos a la ejecución directa de las labores de prevención del delito a través de sus propias fuerzas de seguridad, cuerpos de policía local de los que la mayoría de los ayuntamientos españoles carecen, sino también porque los equipos de gobierno municipales puedan asumir una mayor participación en la formulación de la política de seguridad ciudadana de su localidad.

 

 

La competencia de policía judicial, por su relevancia política y social, ha sido uno de las funciones más disputadas entre las diversas administraciones. El problema se complica además por la existencia de un tercer actor, el poder judicial, que asume un protagonismo esencial en el desarrollo de esta competencia.

 

Una primera consideración que debe realizarse a la hora de distribuir esta competencia entre las diferentes administraciones es la imposibilidad de distanciar excesivamente la competencia de prevención del delito de la competencia de investigación una vez que el mismo se ha cometido. Ambas competencias son de hecho absolutamente complementarias y no resulta posible ni conveniente fraccionarlas en compartimentos administrativos separados. Resulta difícil asumir, por ejemplo, que las oficinas de recepción de denuncias dependan y sean atendidas por funcionarios de una administración diferente de la que se responsabiliza de la vigilancia de los espacios públicos y la prevención de esos mismo delitos.

 

Este hecho nos obliga a pensar en una distribución compacta de las competencias de seguridad ciudadana y policía judicial, sin que ello quiera decir que por razón de la naturaleza del delito o de su complejidad no deban establecerse diferentes niveles de policía de investigación.

 

Como consecuencia de todo ello, determinadas administraciones locales podrían asumir mayores competencias en materia de policía de investigación -hoy prácticamente limitadas a realizar atestados de tráfico-. Esto significaría que las fuerzas de policía local tendrían una mayor participación en la investigación de aquella delincuencia que tuviera una base exclusivamente local, ampliando el mero carácter de auxiliar que tienen reconocido actualmente. Esta descentralización de la función exigiría en todo caso que las posibles diligencias de las policías locales siguieran siendo tramitadas a través de las unidades orgánicas de policía judicial de las fuerzas de seguridad estatales o autonómicas, así como una centralización completa de toda la información, con la creación de una base de datos estatal sobre investigación criminal y la generación de mecanismos eficaces de coordinación, colaboración e intercambio de información entre los Cuerpos.

 

El Estado debería además reservarse una serie de delitos sobre los que tendría competencia exclusiva, además de todos aquellos que tuvieran una repercusión extra o supra comunitaria. Estos delitos serían: Terrorismo; contra la Corona, Altos organismos de la Nación y forma de Gobierno; los que impliquen un ataque a un bien jurídico de la competencia material del Estado; tráfico de drogas, fraudes alimentarios o farmacéuticos realizados por grupos organizados; defraudaciones o maquinaciones para alterar el precio de las cosas que creen inseguridad mercantil, perjudiquen la economía nacional o creen perjuicio en el territorio de más de un municipio, cometidos por o contra  miembros de los cuerpos estatales, los sometidos a jurisdicción castrense y todos los conexos con los anteriores.

 

 

El País Vasco y Cataluña mantendrían sus especificidades, con una competencia genérica de policía judicial residenciada en sus respectivos cuerpos de policía autonómica.

 

Finalmente, la cooperación internacional en materia de policía judicial estaría residenciada en la Administración Central, creando mecanismos adecuados para la participación en esta cooperación de los cuerpos policiales dependientes de las otras administraciones.

 

Esta doble concepción de la policía sobre una base local -limitada a los pequeños delitos- y una base estatal -dedicada fundamentalmente a la delincuencia organizada- ofrecería múltiples ventajas. Por un lado, mantendría la necesaria cohesión entre la policía de prevención y la policía de investigación. Por otro, permitiría al ciudadano disfrutar de una mayor proximidad policial para resolver sus problemas cotidianos de seguridad, al mismo tiempo que tendría a su servicio unidades altamente especializadas para evitar ser víctima de una red organizada de delincuentes. No obstante, es necesario insistir en la necesidad de compatibilizar este proceso de descentralización de la seguridad con la creación de nuevos y más potentes elementos integradores del sistema de seguridad global.      

 

 

El concepto de orden público ha experimentado en nuestro país una completa mutación desde una concepción autoritaria de mantenimiento represivo del sistema político a un concepto democrático de convivencia pacífica de los ciudadanos que permite un normal desarrollo de la actividad de las instituciones y el disfrute de los derechos y libertades individuales y colectivos de los ciudadanos.

 

Es evidente que todo Estado democrático debe reservarse el derecho a la utilización de la fuerza en régimen de monopolio para preservar la convivencia pacífica de los ciudadanos en caso de que esta se vea alterada por la acción de una minoría.

 

Por motivos de eficacia y economía, parece razonable mantener en esta función un cierto grado de concurrencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Así, las administraciones autonómicas debería responsabilizarse en primera instancia del mantenimiento del orden público en sus respectivos territorios, reservándose el Estado una capacidad de intervención, bien a solicitud del gobierno autonómico correspondiente -al verse desbordado en sus propias capacidades-, bien a iniciativa propia -cuando la gravedad de la situación así lo aconsejara-.

 

Por su parte, la administración local debe tener una función auxiliar de ordenación, vigilancia y control de las grandes concentraciones humanas que se produzcan en el territorio de su municipio.

 

 

Resulta evidente que la atribución a cualquier administración de una determinada competencia exige al Gobierno respectivo dotarse de los instrumentos necesarios para poder llevar a cabo esa función de forma eficaz. Por otro lado, el conjunto de instrumentos generados para hacer frente a ese entramado competencial debe respetar los principios de integración, colaboración y economía que anteriormente hemos enunciado.

 

La seguridad es una función sumamente compleja que incluye diversidad de tareas, competencias y responsabilidades. Esta complejidad tiende a ser aún mayor en las sociedades desarrolladas. En el caso español, hay que contar además con la concurrencia constitucional de varios actores en la misma función y con una tradición que favorece la proliferación de cuerpos policiales.

 

Todos estos hechos hacen prever que la arquitectura del sistema de seguridad español no puede ser ni simple ni perfectamente homogénea, sino compleja y diversa. Esta complejidad tiene algunos elementos negativos -mayor dificultad de integración y coordinación del sistema, tendencias inflacionistas en los cuerpos de seguridad o solapamiento de funciones entre ellos-, pero tiene también elementos positivos, como las posibilidades de simultanear proximidad y especialización policial dentro de un sistema único, la creación de dinámicas de competencia positiva entre los distintos cuerpos o la existencia de sinergias crecientes entre las fuerzas de seguridad. No es necesario insistir en que la reforma del sistema de seguridad que proponemos trata de potenciar los elementos positivos del mismo, eliminando o limitando al máximo los negativos.

 

La distribución de las diversas competencias de seguridad entre las distintas administraciones públicas realizada en el epígrafe anterior constituye la base sobre la que asentar la nueva arquitectura del sistema de seguridad español. El Estado, las Comunidades Autónomas y los Municipios deben tener todos los instrumentos necesarios para poder asumir sus competencias eficazmente. De la misma forma, ninguna administración debe retener para sí instrumentos que no sean estrictamente necesarios para la realización de sus competencias. Este principio general debe ser matizado, sin embargo, con una aplicación flexible del principio de subsidiaridad, ya enunciado anteriormente, y que debe regir todo el sistema de seguridad, manteniendo una especial vigencia durante el proceso de transición o reforma del sistema.

 

Por otro lado, resulta innegable que la realidad histórica y actual condiciona también de forma significativa el diseño futuro. Así, por poner sólo un ejemplo, la asignación de mayores tareas en la consecución de la seguridad ciudadana a las policías locales no está motivada únicamente por una tendencia común en todos los países occidentales de aproximar la policía al ciudadano, sino que tiene también su razón de ser en la existencia de un enorme potencial de recursos humanos y materiales en el ámbito local que no son suficientemente rentabilizados por el modelo actual.

 

 

Podríamos sin duda haber puesto mayor acento en las policías autonómicas a la hora de distribuir estas responsabilidades, pero a diferencia de los cuerpos locales, muchas de estas policías ni han existido nunca, ni existen hoy, ni hay tan siquiera previsiones estatutarias de crearlas en el futuro. 

 

 

El Estado, como máximo responsable constitucional de la seguridad pública, debe mantener en su seno los elementos adecuados para cumplir una triple función:

 

-          Hacer frente de forma eficaz a las competencias de seguridad que por su naturaleza resultan intransferibles a los niveles inferiores.

 

-          Prestar los apoyos necesarios a las otras administraciones en el caso de que estas sean desbordadas en el desempeño de sus competencias.

 

-          Mantener los niveles adecuados de control, coordinación e integración del conjunto del sistema.

 

Para poder hacer frente a esta triple función, el Estado se dotará de tres instrumentos fundamentales: La Dirección de Inteligencia Interior, el Cuerpo Nacional de Policía y la Guardia Civil. Es importante resaltar que el mantenimiento de dos Cuerpos de seguridad diferenciados dependientes del Gobierno Central no se justifica únicamente por argumentos históricos, sino también de eficacia operativa y necesidad del sistema, como veremos más adelante.

 

La distribución de funciones entre el Cuerpo Nacional de Policía y la Guardia Civil deberá permitir una delimitación clara de tareas, evitando solapamientos y fricciones innecesarias. El criterio territorial seguirá teniendo una vigencia primordial, correspondiendo al Cuerpo Nacional de Policía realizar las funciones de seguridad ciudadana y policía judicial que correspondan al Estado en las capitales de provincia y en aquellas poblaciones que tengan más de 50.000 habitantes, asumiendo la Guardia Civil el resto del territorio nacional y el mar territorial. El Gobierno deberá delimitar con precisión los ámbitos territoriales de actuación de cada Cuerpo, de forma que evite solapamientos en el despliegue de los mismos.

 

El establecimiento de demarcaciones territoriales precisas entre los Cuerpos no implica que, en las labores de investigación de los delitos, no deba mantenerse un criterio flexible. En la medida en que los delincuentes no entienden de demarcaciones territoriales, no debemos convertir la norma sobre el despliegue de los Cuerpos en una vulnerabilidad del sistema de seguridad.

 

Por el contrario, en el ámbito de la policía administrativa, y dentro de aquellas competencias que corresponden al Estado, ambos Cuerpos ejercerán las funciones que tienen asignadas en régimen de exclusividad.

 

Con estos criterios básicos, la asignación de funciones a cada uno de los tres elementos de la seguridad del Estado quedaría de la siguiente forma:  

 

 

La creación de esta Dirección  tiene dos objetivos fundamentales. Por un lado, disponer de un servicio de inteligencia especializado en la seguridad interior capaz de hacer frente de forma eficaz a las crecientes amenazas que hoy suponen para nuestro país el terrorismo, el narcotráfico y la criminalidad organizada. Por otro, disponer de un sistema integrado de información criminal en todo el Estado, requisito imprescindible en cualquier proceso de descentralización de los servicios de seguridad ciudadana que quiera emprenderse.

 

La información es sin ninguna duda el elemento esencial para garantizar la seguridad en las sociedades desarrolladas. Esta información requiere una regulación y un tratamiento especial para que dentro del máximo respeto a la intimidad y la libertad de las personas, resulte un instrumento eficaz al servicio de la seguridad pública. Esta nueva consideración de la información como clave del sistema de seguridad exige, en primer lugar, un énfasis muy especial del sistema en la obtención, análisis y gestión de toda la  información relevante para la seguridad interior. Esta nueva realidad precisa a su vez de una centralización de la información para el conjunto del Estado  e incluso en el ámbito europeo, al mismo tiempo que se garantice un acceso ágil y estratificado a la misma. Finalmente, es necesario un esfuerzo tecnológico coordinado que permita la integración informática de los diferentes Cuerpos en un sistema común. Este conjunto de nuevos requerimientos hace imprescindible la creación de esta nueva Dirección de Inteligencia Interior. 

 

Este nuevo órgano quedaría encuadrado en la Secretaría de Estado de Seguridad y tendría una dependencia funcional directa de su titular. Los miembros del mismo podrían ser funcionarios de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, pero tendrían un estatuto personal específico mientras permanecieran en él. También debería reclutar agentes de otros ámbitos.

 

La Dirección de Inteligencia Interior tendría las siguientes funciones fundamentales:

 

-          Elaborar, analizar, centralizar y difundir toda la información relativa a los delitos de terrorismo, narcotráfico, crimen organizado y otros fenómenos delictivos que por su gravedad pongan en riesgo la seguridad interior.

 

-          Custodiar y gestionar una base de datos centralizada sobre información criminal, estableciendo los protocolos de alimentación y consulta de la misma para todas las fuerzas de seguridad.

 

-          Centralizar la cooperación internacional en materia de seguridad, creando una Oficina Central de Cooperación Internacional. Esta Oficina gestionaría las peticiones de auxilio y el acceso de las diferentes fuerzas de seguridad a las bases de datos internacionales, siendo el interlocutor único con las organizaciones internacionales de seguridad, como INTERPOL, EUROPOL o SCHENGEN. Los agregados del Ministerio del Interior en el extranjero dependerían además funcionalmente de esta Dirección, con la consecuente economía de medios.

 

 

El Cuerpo Nacional de Policía debe constituirse como un cuerpo policial altamente profesional y especializado, con capacidad no sólo de investigar todos aquellos delitos que en función de su naturaleza y demarcación le corresponde resolver, sino de prestar un apoyo eficaz al resto de los cuerpos de policía en las labores de investigación que tengan asignadas.

 

Mantendrá con carácter de exclusividad sus competencias de policía administrativa, tanto en lo que se refiere a la gestión del Documento Nacional de Identidad y pasaportes, como a las previstas en la legislación sobre extranjería, refugio y asilo, extradición, emigración e inmigración. Por otro lado, ejercerá un control central de las entidades y servicios de seguridad privada, sin perjuicio de las labores de vigilancia e investigación que puedan realizar las policías de las Comunidades Autónomas.

 

En materia de seguridad ciudadana continuará desempeñando las funciones de prevención de comisión de delitos y de vigilancia de los espacios públicos en el ámbito de su demarcación territorial, aunque deberá ceder la primacía en esta tarea a los cuerpos de policía local que por su dimensión y capacidad estén en disposición de asumirla. En cualquier caso, el Cuerpo Nacional de Policía deberá asumir la vigilancia y protección de todos aquellos organismos, edificios, personas o instalaciones pertenecientes a la Administración Central situadas en su demarcación territorial y que precisen de este servicio de seguridad.

 

En materia de policía judicial, el Cuerpo Nacional de Policía deberá realizar las investigaciones y diligencias de todos aquellos delitos cometidos en su demarcación cuya resolución sea competencia del Estado. Además, las unidades orgánicas de policía judicial del Cuerpo deberán prestar el apoyo pertinente a las policías locales que tengan asumida la competencia de seguridad ciudadana para el esclarecimiento de cualquier delito, bien porque sean requeridas para ello, porque así lo decida la autoridad judicial competente o porque la alarma social generada por un determinado delito aconseje su intervención. El Cuerpo Nacional de Policía mantendrá además unidades orgánicas centralizadas especializadas en los delitos de terrorismo, narcotráfico y los diferentes tipos de criminalidad organizada -delitos económicos, informáticos, explotación sexual, inmigración ilegal, etc-.

 

 

La existencia de un Cuerpo de seguridad de naturaleza militar como la Guardia Civil, con un amplio despliegue en todo el territorio nacional y con una creciente especialización en la vigilancia y control de fronteras, cobra una especial relevancia en la nueva situación estratégica que vive nuestro país.

 

El final de la Guerra Fría ha hecho disminuir muy sensiblemente la posibilidad de una agresión bélica sobre nuestro territorio. Pero en sentido contrario, las amenazas externas a nuestra seguridad interior se han incrementado de forma muy notable en los últimos años, especialmente bajo las formas del terrorismo internacional, el narcotráfico, la inmigración ilegal, la criminalidad organizada e incluso las agresiones medioambientales. Es evidente que la naturaleza, organización, despliegue, medios y formación de un Cuerpo como la Guardia Civil puede resultar de especial utilidad para hacer frente a todas estas amenazas. La existencia de este instrumento intermedio permite además mantener a las Fuerzas Armadas al margen de las competencias de seguridad interior, sin tenerlas que involucrar en la lucha contra el narcotráfico o el terrorismo como han debido hacer otros países no siempre con resultados positivos.

 

Por otro lado, el proceso de reestructuración de las Fuerzas Armadas, puesto en marcha tras la decisión de acometer su plena profesionalización, hace que el despliegue extensivo y la creciente especialización de las unidades de la Guardia Civil pueda realizar una aportación más eficaz a la Defensa Nacional, especialmente en lo que se refiere a la policía militar, la defensa territorial y las misiones internacionales de paz.

 

La Guardia Civil se define así en el nuevo sistema de seguridad como una tercera fuerza, separada constitucionalmente de las Fuerzas Armadas en razón de su distinta función y diferenciada a su vez de las fuerzas  policiales por su peculiar naturaleza y estructura. La función esencial de la Guardia Civil es  velar por la paz social, la protección de la sociedad frente a las agresiones externas de naturaleza no bélica y la defensa de los derechos y libertades individuales y colectivos de los ciudadanos.

 

Como consecuencia de todo ello, la Guardia Civil mantendría intactas sus actuales competencias administrativas: el control de armas y explosivos y el tráfico en las vías estatales, así como la protección del medio ambiente de forma concurrente con las otras administraciones.

 

Respecto a su función de seguridad ciudadana, continuará ejerciendo sus actuales tareas en la prevención de delitos y vigilancia de los espacios públicos dentro de su demarcación, si bien compartirá esta labor con aquellas policías locales que por su dimensión y capacidad estén en disposición de asumir esta función de forma eficaz.

 

Por otra parte, la Guardia Civil pasará a desempeñar de forma exclusiva y especializada las funciones de policía de fronteras, incluyendo la vigilancia y custodia de las frontera exteriores de la Unión Europea, el control del tráfico de mercancías como resguardo fiscal del Estado, así como el control de entrada y salida de nacionales y extranjeros. El principio de economía de medios del sistema exige que no puedan solaparse a lo largo del extenso perímetro fronterizo de nuestro país el despliegue de dos Cuerpos de naturaleza estatal, uno para el estricto control de entrada y salida de personas y el otro con competencias generales de vigilancia fronteriza y específicas sobre la fiscalización de las mercancías.

 

En materia de policía judicial la Guardia Civil continuará investigando los delitos que por su naturaleza y demarcación le correspondan y, en cualquier caso, los que estén sometidos a jurisdicción militar. Deberá además asistir a las policías locales de su demarcación en esta función cuando sea requerida para ello por los propios cuerpos municipales o por las autoridades judiciales competentes en cada caso.

 

Finalmente, la Guardia Civil, a través de sus unidades especializadas correspondientes, constituirá el instrumento básico de intervención del Estado en todas aquellas alteraciones del orden público que requieran o puedan requerir el empleo de la fuerza y en las que se considere necesaria la intervención directa del Estado. Del mismo modo, la Guardia Civil será utilizadas como fuerza en reserva para el caso de catástrofes o calamidades que requieran la actuación del Estado, manteniendo en su seno unidades altamente especializadas en el rescate, evacuación  y auxilio de personas que requieran actuaciones especialmente complejas.  

 

 

Las competencias asignadas a las Comunidades Autónomas en nuestra propuesta de sistema de seguridad interior, tanto en lo que se refiere a la policía administrativa, la seguridad ciudadana y el orden público, exigen sin lugar a dudas el desarrollo de los instrumentos necesarios para poder llevar a cabo dichas funciones.

 

Sin embargo, la realidad policial autonómica española en estos momentos es sumamente diversa, pudiendo establecer diversas categorías de Comunidades en función del grado de desarrollo alcanzado en la asunción de competencias de seguridad y la existencia o no de cuerpos policiales propios.

 

En primer lugar está el caso de las Comunidades que cuentan con Cuerpo de Policía propio. Así, el País Vasco ha asumido plenamente las amplias  competencias de seguridad que su Estatuto de Autonomía le confiere. La Policía Autónoma Vasca, plenamente desarrollada, es hoy la policía integral y genérica en todo el territorio de la Comunidad Autónoma. Sus funciones incluyen la policía administrativa respecto de la normativa propia, la seguridad ciudadana con carácter casi exclusivo, la policía judicial salvo para delitos extra o supra comunitarios y el orden público.

 

Por su parte, Cataluña está desarrollando un modelo muy similar al vasco, si bien su policía se encuentra aún menos desarrollada que la anterior. Navarra constituye una cierta especificidad en este primer grupo, puesto que a pesar de contar con un Cuerpo de policía propio, apenas ha asumido competencias en materia de seguridad ciudadana.

 

Un segundo grupo lo constituyen las comunidades que tienen en su estatuto la previsión de crear un cuerpo de policía propio pero que no han desarrollado esta previsión. En este grupo se encuentran Andalucía, Galicia, Valencia y Canarias. Sin embargo, las tres primeras han optado por una fórmula intermedia que posibilita la ya mencionada Ley 2/86, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad:  la adscripción de unidades del Cuerpo Nacional de Policía a la Comunidad. Esta fórmula permite una  dependencia funcional de estas unidades de la Comunidad Autónoma, al tiempo que mantiene su dependencia orgánica del Ministerio del Interior. La adscripción de estas unidades permite así a estas Comunidades asumir la vigilancia de los edificios y personas que pertenecen a la Comunidad y desarrollar determinadas funciones de policía administrativa. Sin embargo, la legislación vigente les veta la posibilidad de asumir funciones de seguridad ciudadana, policía judicial u orden público. Por su parte, Canarias constituye una excepción dentro de este grupo, pues ni se ha acogido a la fórmula de la adscripción de unidades estatales ni ha creado su propia policía.

 

Finalmente, está el grupo más numeroso de comunidades que no ha previsto en su estatuto la creación de una policía propia. No obstante, dentro de este grupo hay también algunos matices. Así, varias Comunidades han previsto en la última reforma de sus estatutos la posibilidad de la adscripción de unidades del Cuerpo Nacional de Policía, lo que en principio estaba reservado únicamente a aquellas autonomías que contemplaban en sus estatutos la creación de policías propias. Madrid, por el contrario, ha firmado un convenio de colaboración con el Ministerio del Interior, para que la Guardia Civil realice la vigilancia y protección de sus edificios. Finalmente, Murcia ni siquiera prevé en sus estatutos asumir la protección de sus instituciones, función que constitucionalmente le corresponde. Prácticamente todas estas Comunidades Autónomas han ejercido, sin embargo, en mayor o menor grado, la competencia que la Constitución les asigna de coordinar las policías locales implantadas en su territorio. 

 

Ante este panorama sumamente diverso, el nuevo sistema de seguridad debe respetar, en cualquier caso, las realidades policiales ya consolidadas en el País Vasco, Cataluña y Navarra. Respecto al resto del territorio es necesario hacer algunas consideraciones previas.

 

En primer lugar, el principio de economía que debe regir todo el sistema no hace posible ni aconsejable la proliferación de nuevos cuerpos de policía autonómica que necesariamente deberían ser de nueva creación. En segundo término, debe respetarse un cierto grado de autonomía para que cada Comunidad diseñe la arquitectura de seguridad propia que mejor se adapte a sus circunstancias históricas, políticas, sociológicas y delictivas. Este principio de autonomía no debe ser inconveniente, sin embargo, para marcarnos el objetivo político común de homogeneizar en alguna medida un panorama policial autonómico que quizá hoy resulte excesivamente disperso y heterogéneo. Finalmente, es imprescindible que por una u otra vía los ciudadanos de cualquier Comunidad Autónoma reciban de forma satisfactoria y equiparable los servicios de seguridad que les corresponden.

 

Una vez desechada la creación de nuevos cuerpos de policía autonómica por razones principalmente económicas y operativas, salvaguardando siempre la autonomía política que la Constitución concede a las Comunidades en este campo, existen dos vías fundamentales para que cualquier Gobierno autonómico pueda hacer un ejercicio eficaz de sus competencias en materia de seguridad. En primer lugar, está la vía ya ensayada de las unidades adscritas. Por otro, la opción también transitada de la firma de convenios específicos para que las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado continuen ejerciendo una competencia que en realidad correspondería ejecutar a la Comunidad Autónoma, con las fórmulas de coordinación, financiación y control que quieran establecerse.

 

La adscripción de unidades del Cuerpo Nacional de Policía a las Comunidades Autónomas debería por tanto poder realizarse de forma más flexible y general. Esto implicaría, en primer lugar, eliminar alguna de las cortapisas que la normativa actual impone para la adscripción y, en segundo término, ampliar esta opción al conjunto de las Comunidades.

 

Estas unidades adscritas podrían además asumir en plenitud la totalidad de las competencias de seguridad que corresponden a la Comunidad Autónoma. Sus funciones serían las siguientes:

 

-          Policía Administrativa de la Comunidad Autónoma, velando por el cumplimiento de las disposiciones y órdenes dictadas por los órganos autonómicos, inspeccionando las actividades sometidas a su ordenación o disciplina y denunciando toda actividad ilícita, así como utilizando la coacción en orden a la ejecución forzosa de los actos o disposiciones de la propia Comunidad Autónoma.

 

-          La vigilancia e inspección de las entidades y servicios de seguridad privada radicados en su territorio, así como de sus medios y actuaciones, sin perjuicio de la función reguladora que corresponde al Cuerpo Nacional de Policía.

 

-          La vigilancia y protección de personas, órganos, edificios, establecimientos y dependencias de la Comunidad Autónoma y de sus entes instrumentales, garantizando el normal funcionamiento de las instalaciones y de la seguridad de los usuarios de sus servicios.

 

-          Policía penitenciaria, garantizando la seguridad de los centros penitenciarios situados en la Comunidad Autónoma y realizando la conducción de presos y detenidos dentro de su territorio.

 

-          Policía judicial, realizando investigaciones e instruyendo diligencias en todos aquellos delitos relacionados con las actividades cuyo control y vigilancia tienen encomendadas.

 

-          El orden público, interviniendo en primera instancia, a través de unidades especializadas, en el restablecimiento del orden cuando este se vea alterado en cualquier punto de la Comunidad.

 

Pero todas o parte de estas competencias autonómicas en materia de seguridad pueden ser también desarrolladas a través de la elaboración de convenios entre la Comunidad Autónoma y el Ministerio del Interior para que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado continúen realizando el ejercicio de dichas funciones. Estos convenios deberán establecer mecanismos específicos de coordinación y control que permitan una participación activa de los respectivos Gobiernos autonómicos en el desarrollo de estas funciones. Estos convenios contendrán a su vez las previsiones y mecanismos de financiación de dichas actividades.

 

En definitiva, las Comunidades Autónomas están obligadas a desempeñar un papel más activo en la realidad de la seguridad del que la mayoría de ellas vienen desarrollando hasta ahora. La propia naturaleza descentralizada de nuestro Estado y el elevado protagonismo alcanzado por las Autonomías en otros muchos campos así lo aconsejan. Sus actuaciones deben centrarse en las labores de policía administrativa, penitenciaria y de orden público, reservándose en el campo de la seguridad ciudadana un papel de coordinación y control de las policías locales. Para la asunción de sus competencias específicas existen diversas vías, como la adscripción de unidades estatales o la celebración de convenios, que no pasan necesariamente por una innecesaria y sumamente costosa proliferación de cuerpos autonómicos.

 

 

Los ayuntamientos deben asumir en el nuevo sistema de seguridad una  relevancia mucho mayor en el mantenimiento de la seguridad ciudadana de la que la legislación actual les concede. Esta mayor competencia y responsabilidad debe traer como consecuencia una potenciación sustancial de los cuerpos de seguridad local, aunque debemos advertir con carácter previo que esta necesaria potenciación debe afectar en mucha mayor medida a los aspectos cualitativos de los mismos -formación, especialización, dotación de material, tecnología- que a los meramente cuantitativos -número de policías-.

 

En España existen actualmente un total de casi dos mil Cuerpos de policía local que suman más de 50.000 miembros en sus filas. Algunos de estos Cuerpos, especialmente los de las grandes ciudades, han alcanzado en los últimos años niveles más que aceptables de profesionalización, especialización, equipamiento y eficacia. Este enorme potencial humano y de recursos materiales no está sin embargo siendo bien aprovechado por el actual sistema de seguridad. Las policías locales tienen un carácter de mero auxiliar en las tareas de seguridad ciudadana y tienen vetada su actuación como policía judicial salvo en el caso de atestados por accidentes de tráfico ocurridos dentro de su demarcación.

 

Por otro lado, las Comunidades Autónomas han realizado un importante esfuerzo en la mejora de la calidad de la formación de sus policías locales, residenciando en un sólo centro la misma y elevando en muchos casos los requisitos de ingreso en tales cuerpos. Todo ello ha redundado en una mejora de la calidad de los recursos humanos hoy disponibles en las fuerzas de seguridad de las corporaciones locales.

 

La rápida expansión de las policías locales -en los últimos diez años su número se ha multiplicado por dos, habiendo rebasado ya al Cuerpo Nacional de Policía-, es el mejor síntoma de la demanda que existe por parte de los ciudadanos de disponer de una policía próxima. El hecho de que a pesar de las fuertes restricciones legales existentes, algunos de estos Cuerpos hayan asumido un creciente protagonismo en materia de seguridad ciudadana indica, por un lado, que continúa existiendo un importante déficit de seguridad en algunas grandes ciudades y, por otro, que es necesario hacer un esfuerzo para aproximar la legislación vigente a la nueva realidad cotidiana de la seguridad ciudadana en estas grandes urbes.

 

La asunción de mayores competencias de las policías locales en materia de seguridad ciudadana exige sin embargo una mejora sustancial de las capacidades de estas policías que resultan muy irregulares en su conjunto. En este sentido sería preciso adoptar una serie de reformas esenciales.

 

En primer lugar, sería necesario elaborar un estatuto marco regulador de las Policías Locales, lo que además daría cumplimiento a lo dispuesto en el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local. La elaboración de este estatuto debería realizarse de forma consensuada con las Comunidades Autónomas que son las que tienen la competencia básica en esta materia. Esta regulación debería permitir una cierta homogeneización en el complejo tejido actual de policías locales y establecer unos requerimientos básicos antes de otorgarles una función cuya titularidad última corresponde al Estado.

 

En segundo término, se impone una racionalización del actual mapa de cuerpos de policía local. La responsabilidad de prestar un servicio de seguridad ciudadana, que por su propia naturaleza exige una permanencia y capacidad de reacción inmediata, necesita de un mínimo de efectivos policiales del que muchos cuerpos municipales se encuentran muy lejos actualmente. El resultado final de este proceso debe ser un número menor de cuerpos de policía local pero mejor dotados de personal y medios materiales.

 

En tercer lugar, se impone una decidida política estatal de apoyo a las policías locales en materia de formación, especialización y recursos humanos y materiales. En este sentido, las Fuerzas de Seguridad del Estado deben abrir sus centros académicos pa