La seguridad humana y las operaciones de paz: Un enfoque crítico

 

“[...] Más orgullosos y mejor inspirados que los otros, sienten el peso del yugo y no pueden impedirse de sacudirlo. [...] Son éstos los que, cuando la libertad esté enteramente perdida y expulsada de este mundo, la traerán nuevamente; porque sintiéndola vivamente, habiéndola saboreado y conservando su germen en su espíritu, la servidumbre no podrá nunca seducirlos, por más bien que se la aderece”. [1]

 

Étienne de La Boétie (1530-1563)

 

 

Alarmantemente, el Informe Global de Corrupción 2004 detalló que 106 países, de una lista de 146, se hallan por debajo del índice cinco, en una escala de corrupción que va del cero (muy corrupto) al diez (no corrupto). Peter Eigen, presidente de Transparencia Internacional (organismo no gubernamental encargado del informe[2]) hizo entonces especial hincapié en que sesenta naciones están por debajo de un tres e incluso siete no llegan al dos, en referencia, entre otros, a Paraguay (con una puntuación de 1,9) y Haití, que comparte el último puesto con Bangladesh (1,1).[3]

 

Sin duda, pocos cuestionarán que la corrupción es un decisivo factor para la configuración de un “Estado fallido” (failed state). Igualmente se debería considerar, entre otras variables, una distribución inequitativa de los ingresos junto a altos índices de desempleo y exclusión social. En otras palabras, un Estado que no es capaz de asegurar a todos los miembros bajo su aparato coercitivo las mínimas condiciones materiales de vida (más de allá de las de sobrevivencia) como igualmente los mecanismos eficientes de participación y que le aseguren la debida legitimidad para el sistema imperante.

 

Así, la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados (ICISS, por sus siglas en inglés) diagnostica el actual escenario como “un convulso proceso de fragmentación estatal y formación de estados que está modificando el propio orden internacional. [...] los países ricos están profundamente implicados en este proceso, ya que de ellos proceden las armas y los fondos de que se nutren los conflictos civiles, y en ellos se dejan sentir sus efectos desestabilizadores, desde el terrorismo con conexiones mundiales a las corrientes de refugiados, la exportación de drogas, la extensión de enfermedades infecciosas y la delincuencia organizada”.[4]

 

Acertadamente el destacado investigador Francisco Rojas advierte que una parte importante de la población mundial evidencia grandes vulnerabilidades en los ámbitos político, económico, social y cultural, en un sistema inequitativo y de creciente interdependencia global y regional.[5]

 

No obstante, a mi juicio, pocos van más allá del análisis timorato, atreviéndome a conjeturar que el Estado, como construcción política-histórica, es precisamente lo que no funciona debido a su caducidad para responder eficientemente a las crecientes complejidades del siglo XXI. Quiérase o no, detrás de ese tipo de graves problemas estructurales existe una escasa legitimidad del Estado, augurándose reiteradas alteraciones institucionales.

 

Siguiendo a Tobias Debiel, director del Zentrum für Entwicklungsforschung (ZEF) de la Universidad de Bonn:

 

“The mentioned prerequisite of a consolidated state turned out to be a particular problem, since most of the Third World security problems are rooted exactly in the process of constituing a state. (Ayoob 1995: 21). During that process, the legitimacy of the ruling regimes is internally disputed. Since the elites in power will usually safeguard their power by means of repression, rather than by providing any political or socio-economic achievements that could result in a social integration and stabilization. (Azar/Moon 1988: 77-101, Tetzlaff 1993: 130)”.[6]

 

En su trabajo, Debiel recoge además la advertencia del connotado politólogo estadounidense Joseph Nye, quien ya en 1974 estimaba que las amenazas para los Estados eran más sutiles y complejas, puntualizando que “seguridad es más que un asunto militar”. Nye creía que “economic issues have gained more importance on the agendas of world politics”.[7]

 

 

Atendiendo a que en el último periodo las operaciones de paz (Opaz) se han complejizado, evolucionando de las de mero “mantenimiento” (Peacekeeping, bajo capítulo seis de la Carta de Naciones Unidas) a la avalancha de misiones de “imposición de la paz” (Peaceenforcement, bajo capítulo siete u ocho) junto a las operaciones de “construcción de la paz” (Peacebuilding), estimo que precisamente estas últimas hacen gala de un imperante institucionalismo en relaciones internacionales que le permite, a su vez, desarrollar temerarios conceptos como Statebuilding y, eventualmente, de Nationbuilding.

 

Detrás se halla, en mi opinión, una dudosa apuesta a que las relaciones internacionales, como las relaciones entre las ciudadanos y sus autoridades, son manifiestamente modificables.

 

Así las cosas, el concepto de Statebuilding sólo se puede entender consecuente y necesariamente desde un concepto tradicional de seguridad, haciendo hincapié en todo lo atingente a eso que suele llamarse Razón de Estado. O lo que también desde una perspectiva realista se considera la estrategia de autopreservación del aparato estatal.

 

Es por ello que el controvertido concepto de “seguridad nacional” debiera asumirse derechamente y sin mayores eufemismos como “seguridad estatal”. Un documento de 1991 de la Academia Nacional de Estudios Políticos Estratégicos (Anepe) de Chile, titulado precisamente La Seguridad Nacional, detalla con claridad que la finalidad última de la seguridad nacional, en situaciones extremas, será la supervivencia del Estado.

 

En el siempre bullado Libro de la Defensa Nacional de Chile se define la seguridad nacional -tautológicamente, por lo demás- como “la condición alcanzada por un país como consecuencia del desarrollo armónico de su Poder Nacional, y de haber adoptado previsiones y acciones tendientes a atenuar o eliminar sus vulnerabilidades, de modo de asegurar los Objetivos Nacionales, pese a los riesgos y amenazas externas e internas, con pleno respeto a la normativa legal y reglamentaria. Es un concepto más amplio que el de la Defensa Nacional, puesto que también abarca el desarrollo socio-económico, institucional y cultural. La Seguridad no es un fin en sí mismo, sino un medio para conseguir un fin: el Bien Común”.[8]

 

Igualmente, la “seguridad nacional” devela todo su carácter rousseauniano-jacobino al enfatizarse que “no es un problema castrense, sino que una responsabilidad colectiva, tanto de las autoridades de gobierno como de los ciudadanos -como explicita la investigadora Claudia Fuentes-. [...] la seguridad nacional involucra globalmente a todo el Estado-Nación, es decir, no sólo al territorio, su sistema de gobierno o sus habitantes, sino que más allá que eso, abarca también la propia identidad del grupo, sus aspiraciones, deseos, historia y devenir”.[9]

 

Continuando con el acusioso trabajo de Debiel, se precisa que “a state is 'secure to the extent to which it is not in danger of having to sacrifice core values if it wishes to avoid war and is able, if challenged, to maintain them by victory in such a war' (Lippman 1943: 51). Of the ‘core values’ mentioned by Lippman, it is particularly the ‘political independence, territorial integrity and viability of a country, the maintenance of its existence and, if necessary, the existential development of its citizens’ (Lutz 1992: 896)”.[10]

 

De acuerdo a este especialista germano, “a consolidated state may, of course, be the guarantor of security and the rule of law. But on the other hand, states also constitute a major reason for violence, both internally and externally”.[11] A su juicio, “it is particularly this ambivalence which ultimately demonstrates that the state is in fact a pivotal point for any security concept”.

 

 

El Informe del Milenio de las Naciones Unidas puntualiza que el mundo avanza hacia una nueva comprensión del concepto de seguridad. El documento destaca que ésta “en una época era sinónimo de la defensa del territorio contra ataques externos, pero las nuevas exigencias de seguridad han hecho que hoy en día abarque también la protección de las comunidades y los individuos de diversos actos de violencias interna [...] Durante el período de Guerra Fría primaron los conceptos de seguridad enfocados a la perspectiva estatal desde un prisma eminentemente militar. En la actualidad se aprecia una transición hacia un concepto de seguridad más comprehensivo, que permita alcanzar la paz, estabilidad internacional y la protección de los individuos y las comunidades”.[12]

 

En ese sentido, el director del ZEF estima por su parte que tanto las investigaciones de Buzan (1991) como las realizadas por el equipo de Waever (1993) “had opened quite a plausible access to a modified concept of security. In their works, the traditional approach of state security is supplemented by a complementary concept of societal security. This, inter alia, constitutes a fruitful basis for defining any more long-term peace conditions in multi-ethnic states, where conflict of autonomy and secession are of particular relevance”.[13]

 

Evidentemente, la emergencia de una especie de “seguridad societal” obedece a un nuevo escenario internacional. La ya citada Claudia Fuentes desglosa los particulares factores del actual panorama político-estratégico:

 

 

·                    El fin del conflicto bipolar. Este es un cambio que eliminó el contexto en el cual se definieron las políticas durante medio siglo. El conflicto comunismo/anticomunismo si bien mantiene su inercia en algunas regiones, dejó de ser un elemento articulador global.

·                    El impacto de la globalización en diversas dimensiones y la interdependencia. Lo característico de las relaciones internacionales era la diferenciación interno-externo. En el contexto de la globalización han tendido a desaparecer las diferencias entre los ámbitos nacionales y el internacional. En el encadenamiento causal global-local muchas veces ni siquiera intermediado por lo nacional.

·                    Nuevos actores internacionales. La emergencia de nuevos actores internacionales adquiere gran fuerza en el nuevo contexto. No sólo las empresas multinacionales/transnacionales adquieren nuevas capacidades en el contexto de la mundialización, sino también las organizaciones no gubernamentales. La emergencia del individuo, y su expresión como opinión pública global, toma una mayor gravitación en la nueva arquitectura internacional.

·                    Aumento de conflictos intra-nacionales. Se aprecia una tendencia a la disminución entre los conflictos interestatales y aumento de la conflictividad interna.

·                    Brechas de desarrollo. Se evidencian grandes dificultades en términos de superar la pobreza y graves inequidades y desigualdades en la distribución de los recursos económicos y en la toma de decisiones a nivel nacional, regional e internacional.

·                    Reducción de las capacidades estatales. El caso de las finanzas globales es el que evidencia con mayor fuerza la reducción de las potestades del Estado para controlar flujos globales. De igual forma, el nuevo contexto global cambia la escala de las dimensiones de las problemáticas -que antes tenían un carácter exclusivamente nacional- a un nuevo sistema intencional que exige respuestas globales que incorporen tanto a actores estatales como no estatales.

 

Así las cosas, comparto el análisis del mencionado Debiel respecto al creciente posicionamiento del concepto seguridad humana:

 

 

A su juicio, al igual que el concepto de “desarrollo humano” el término “seguridad humana” busca actualmente su espacio de reconocimiento internacional:

 

 

Es en ese sentido que postulo que la “seguridad humana” no debiera ser entendida como complemento del tradicional concepto de “seguridad estatal” (o nacional) -desmarcándome sí en este punto de Debiel-, sino como un sustituto necesario.

 

Siguiendo la comparación efectuada por Fuentes[17]:

 

 

 

A su vez, no comparto la aseveración de Fuentes respecto a que “la satisfacción de las condiciones que dicen relación con la seguridad humana sólo se alcanzará de manera simultánea con las condiciones de satisfacción de seguridad del Estado-nación”.[18]

 

En este punto, considero imperioso mantener el legítimo carácter utopista inferido del informe de 1994 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (Pnud), titulado Nuevas Dimensiones de la Seguridad Humana. Como ejes temáticos del documento destacan la proyección de una población libre de temor y una población libre de carencias (objetivos malgastados o pendientes por el Estado):

 

“En términos generales, no será posible que la comunidad de países conquiste ninguna de sus metas principales -ni la paz, ni la protección del medio ambiente, ni la vigencia de los derechos humanos o la democratización, ni la reducción de las tasas de fecundidad, ni la integración social- salvo en un marco de desarrollo sostenible conducente a la seguridad de los seres humanos”.[19]

 

En otras palabras, a mi juicio, el fin de la violencia estructural.

 

Resulta al menos aleccionador atender a la definición dada igualmente por la Comisión de Seguridad Humana de la ONU: “la seguridad humana consiste en proteger la esencia vital de todas las vidas humanas de una forma que realce las libertades y la plena realización del ser humano. Seguridad humana significa defender las libertades fundamentales: libertades que constituyen la esencia de la vida [...] Significa proteger al ser humano contra las situaciones y las amenazas críticas (graves) y omnipresentes (generalizadas). Significa procesos que se basan en la fortaleza y las aspiraciones del ser humano. Significa la creación de sistemas políticos, sociales, medioambientales, económicos, militares y culturales que, en su conjunto, brinden al ser humano las piedras angulares de la supervivencia, los medios de vida y la dignidad”.[20]

 

De fondo se posiciona, específica e innovadoramente, la protección y el empoderamiento de los individuos.[21] Retóricamente, la entonces ministra de Relaciones Exteriores de Chile, Soledad Alvear, aseveró que “nuestra convicción es que la paz está directamente relacionada con las oportunidades que tengan hombres y mujeres de lograr una vida mejor. Por ello es que subrayamos que para nosotros, los mayores grados de seguridad humana se darán cuando consideremos realmente a la persona como objeto privilegiado de las políticas públicas nacionales e internacionales”.[22]

 

A riesgo de ser instrumento de políticas intervencionistas y dejando a un lado la esencial cuestión del empoderamiento de los individuos, el documento La Responsabilidad de Proteger se centró en torno “a la idea de que los estados soberanos tienen la responsabilidad de proteger a sus propios ciudadanos de las catástrofes que puedan evitarse -de los asesinatos masivos, las violaciones sistemáticas y la inanición- pero que si éstos no quieren o no pueden hacerlo, esa responsabilidad debe ser asumida por la comunidad de estados. En el informe se examinan la índole y el alcance de esa responsabilidad, además de otras cuestiones como quién debe ejercerla, con qué autoridad, y cuándo, cómo y dónde ha de hacerlo”.[23]

 

En su detallado y explicativo trabajo Seguridad Humana y Seguridad Nacional: Relación conceptual y práctica, la citada Claudia Fuentes determina tres características de la seguridad humana: un concepto inclusivo y centrado en las personas; su carácter multidimensional; y un énfasis en el multilateralismo y la cooperación.

 

De todos modos, el eje articulador más relevante del concepto de seguridad humana está referido a la violencia. Siguiendo a esta investigadora, “la consideración analítica de este fenómeno puede ser ejecutada con mayor facilidad si se consideran tres aspectos principales: condiciones que propician la violencia; actores que la ejecutan; y las medidas de prevención para evitar el desencadenamiento de la violencia y la crisis humanitaria”.[24]

 

Comparto claramente la advertencia respecto al primer punto en el sentido de que “las persistencias de la pobreza, las desigualdades sociales, la falta de estabilidad política, y la segregación de grupos de la sociedad por su condición étnica o credos religiosos, son un caldo de cultivo para que la violencia se exprese y derive en un conflicto violento”.[25]

 

Respecto a los actores que ejecutan la violencia, precisa que se “deben considerar las capacidades materiales de poder, como las capacidades subjetivas para influir en otros actores para el ejercicio de la violencia. En el actual contexto internacional podemos reconocer actores no estatales con una gran capacidad, en muchos casos mayor que de los propios Estados, lo que impone respuestas diferenciadas ante el fenómeno de la violencia en sus más diversas manifestaciones”.[26]

 

Así las cosas, para Fuentes “la seguridad humana promueve el fortalecimiento de herramientas de prevención de conflictos como los mecanismos de alerta temprana, las sanciones específicas, las misiones diplomáticas, y el despliegue preventivo de operaciones de mantenimiento de paz”.[27]

 

 

Sólo con el sincero propósito de explicitar teóricamente la praxis de las próximas operaciones de paz -en su relación, por cierto, con el emergente concepto de seguridad humana y la propagación, por ejemplo, de una “diplomacia preventiva”-, éstas se comprenderán desde el término anglosajón “post-conflict-peace-building” o lo que los germanoparlantes denominan “Friedenskonsolidierung”[28] o en español “consolidación de la paz”. Evidentemente, la paz adopta desde esta perspectiva un sentido que va más allá del cese al fuego.

 

Simplificando el término anglosajón, éste queda reducido a Peacebuilding, que es asumido por el experto alemán Volker Matthies como “den systematischen, gezielten und langfristig orientierten Prozess zur Bearbeitung der tieferen Ursachen von Gewaltkonflikten und zum Aufbau von Rahmenbedingungen, Institutionen und Normen strukturell friedensfähiger Gesellschaften”.[29]

 

Luego, Friedenskonsolidierung debiera ser entendida -siguiendo nuevamente a Matthies- como “ein komplexer, mehrdimensionaler, aber im Kern genuin politischer Prozess der Transformation vom Krieg zum Frieden angesehen, der Elemente der Rehabilitation, der Rekonstruktion und der Erneuerung beinhaltet. Dabei geht es nicht einfach um eine Wiederherstellung des Statu quo ante, sondern im Wesentlichen um eine Behebung politischer, wirtschaftlicher und sozialer Defekte und Defizite, die oftmals zur Verursachung und Genese des vorangegangenen Gewaltkonfliktes beigetragen haben”.[30]

 

Como advierte este experto, ya que en este proceso intervienen decididamente componentes estructurales y componentes culturales, se puede dar a lugar “eine Rekonstruktion, aber auch eine Dekonstruktion mit nachfolgender Neukonstruktion von ‘Gesellschaft’ stattfinden”.[31]

 

De fondo hay un intento por establecer como eje de estudio a la violencia, intentando no repetir las condiciones estructurales para eventuales nuevos conflictos. Es así que intervenciones “humanitarias” internacionales como en la ex Yugoslavia, Somalia o Ruanda ponen claramente en jaque -¿mate? - el sustento último de las operaciones de paz. Y esto es porque han perdido de vista la “Strukturelle Stabilität” (estabilidad estructural), tendiente hacia una fuerte gravitación y directa interrelación entre el desarrollo económico, la preservación de los derechos humanos, estructuras políticas capaces y funcionales, y un sano medioambiente.[32] En este aspecto, es relevante el papel de la bullada “sociedad civil”... si es que ésta existe y puede ejercer sus funciones, dependiendo de cada caso en particular.

 

En Krisenprävention und Friedenskonsolidierung, Matthies postula que, en definitiva, está la cuestión de “die (Wieder)Herstellung eines legitimierten und effektiven staatlichen Gewaltmonopol”.[33] Por cierto, el término Gewalt recoge la rica complejidad teórica que incluye al poder, autoridad, fuerza y violencia en un mismo concepto.

 

En este aspecto me distancio de este investigador, ya que considero que la restauración o producción de la paz social debe dar el salto definitivo para superar las condiciones estructurales de violencia, amparadas éstas por el Estado y su Gewaltmonopol. Esto no significa la superación del conflicto -que puede ser considerado correctamente como constitutivo de la socialización o colectivización inherente a la condición de seres humanos gregarios-, sino la superación de estructuras que perpetúan la inequidad social y económica y la participación ciudadana relegada a meros actos electorales. Es decir, quiérase o no, la perpetuación de un sistema político verticalista, no participativo, inherente a todo Estado.

 

 

Desde mi perspectiva, es válido un escepticismo frente al aparente funcionamiento de las instituciones, cualesquiera que éstas sean. Primeramente, esta inadecuación se produce debido a lo que el citado Matthies considera “Kommunikationsproblemen zwischen Frühwarnern und bürokratisch-politischen Entscheidungsträgern, zum anderen als Resultat des Mangels an politischem Willen zum präventiven Handeln”.[34]

 

Por lo demás, es imperativo que el proceso eleccionario desarrollado como parte de la “consolidación de la paz” no sea considerado una culminación de ésta, sino otro punto de partida hacia programas de desarrollo integrales y multidisciplinarios orientados a largo plazo, como lo fue -de cierto modo- el afamado “Plan Marshall” en la Europa post Segunda Guerra Mundial.

 

En este aspecto, más que “procesos de paz orientados desde arriba y desde el Estado” (staatszentrierter “Friedensprozess von oben”) que suelen culminar en neoprotectorados -como pudiera ser el caso actual en Afganistán, Irak o Haití, por ejemplo-, se requiere a mi juicio de “procesos de paz orientados desde abajo” (“Friedensprozesse von unten”), que potencien el ejercicio de la sociedad civil en aras de la autogestión y el intento de horizontalizar los procesos de (re)construcción de la paz, haciéndolos así más sólidos y ampliamente legitimados. Como puntualiza Matthies, el óptimo debiera propender a buscar “lokale Lösungen für lokale Probleme”,[35] lo que no es otra cosa que la necesaria validación de la autonomía.

 

Así las cosas, se puede concluir que este emergente concepto de seguridad humana -que en definitiva, reitero, debiera pretender superar las actuales condiciones estructurales de violencia[36]- sitúa a la persona humana y su protección como eje articulador de la paz internacional. Es decir, necesariamente defragmenta y supera el estatista concepto de “seguridad nacional”, teniendo también que superar ineludible y radicalmente cualquier jerarquización institucional que intente reproducir el juego de poder y sectarismo de hegemónicas élites políticas, militares o tecnócratas.

 

En otras palabras, reivindico aquella aseveración del noruego Johan Galtung -maximalista para sus detractores-, respecto a que la paz requiere “social justice and self-fulfillment of the individual personal”. Vale decir, un radical empoderamiento de los individuos al margen de su procedencia económica, racial, educacional, nacional, estatal o cultural.

 

 

-         Commision on Human Security. 2003. Human Security Now, New York , mayo.

-         Debiel, Tobias. 2003. “Enlarged versus Human Security? About the Need for an Integrated Security Concept” in: Feminist Institute of the Heinrich Böll Foundation (Ed.), Human Security = Women's Security? Berlin, Oktober: 74: http://www.glow-boell.de/cgi-bin/global/download/ftp/texte/Debiel1engl.doc

-         Fuentes Julio, Claudia. 2004. Seguridad Humana y Seguridad Nacional: Relación conceptual y práctica. Santiago de Chile, Anepe.

-         ICISS. 2001. The Responsability to Protect, diciembre. Versión traducida al español: http://cursos.puc.cl/cursos/icp5447-1/repo/docs/R2P_in_Spanish.pdf

-         Libro de la Defensa Nacional, 1997 y 2002.

-         Matthies, Volker. Krisenprävention und Friedenskonsolidierung: http://www.stmuk.bayern.de/blz/web/old_100111/matthies-p123.htm

-         Rojas Aravena, Francisco. 2002. “Seguridad Humana: un concepto emergente de la seguridad para el siglo XXI”, en Seguridad Humana, prevención de Conflictos y Paz en América Latina y El Caribe, mayo.

 

-         www.globalcorruptionreport.org/download_es.htm

-         www.humansecurity-chs.org

---