La seguridad interior de la Unión Europea de cara a la Constitución y a la ampliación de 2004

La Unión Europea ha estado progresando hacia su objetivo de establecer un espacio de libertad, seguridad y justicia para 2004 mediante un proceso continuo de profundización y ampliación. Tras los progresos registrados bajo las presidencias belga y española, aprovechando la conmoción del 11-S, sus objetivos, procedimientos y estructuras se han visto ahora sujetos al doble reto de debatir su articulación normativa y de negociar sus condiciones de ampliación. El Consejo Europeo de Salónica acaba de aprobar el proyecto de tratado para una Constitución elaborado por la Convención Europea y debe rematarlo en los próximos años meses mediante la Conferencia Intergubernamental convocada para el próximo otoño al efecto. El fin de sus trabajos coincidirá con la entrada en vigor del espacio europeo de libertad para los nuevos Estados miembros de la Unión Europea, con lo que las dificultades propias de un proceso de ampliación se superponen a las derivadas de un proceso constituyente.

 

La convergencia de estos tres procesos parecería poner punto final a las preocupaciones de los ciudadanos europeos en materia de liberta y seguridad porque a partir de 2004 tendríamos un orden público europeo, con su asiento constitucional y en el espacio de una Unión ampliada. El presente artículo trata de contrapesar los avances registrados y los retos pendientes en la idea de centrar la atención más en el proceso, ahora ampliado, que en alguna de sus manifestaciones o momentos concretos. 

 

La identidad de la seguridad interior

           

La definición del campo de acción y competencias de la seguridad interior debería ser prioritario en un texto constituyente porque el orden público europeo es una novedad y la percepción de los ciudadanos está todavía ligada a sus referencias nacionales. La identidad delimita el espacio europeo de libertad, seguridad y justicia de los espacios nacionales e internacionales, de forma que los ciudadanos corrientes puedan conocer para qué sirve la seguridad interior -o para qué no- y qué pueden esperar de ella. Desde esta necesidad, el proyecto de Tratado ha sido muy posibilista y se ha limitado a definir la identidad del punto de llegada, sus elementos actuales, y ha eludido definir una identidad normativa que sirviera de referencia de destino, hacia donde se quiere llegar.

 

A pesar de los avances de la cooperación comunitaria e intergubernamental en justicia y asuntos de interior (JAI), de su progresiva integración en los tratados de la Unión, de la trascendencia del objetivo estratégico de lograr un espacio europeo de libertad, seguridad y justicia tras el mercado único y la moneda común, la seguridad interior sigue sin recibir un reconocimiento en pie de igualdad con otras políticas europeas y recibe un tratamiento discriminatorio -y no sólo en plano semántico- respecto a otras esferas de cooperación intergubernamental.

 

De entrada, se ha perdido una ocasión para introducir la terminología de política de seguridad interior. La omisión del término “política” contrasta con la inclusión de las acciones del espacio europeo de libertad, seguridad y justicia en un Título III dedicado a las políticas interiores como la política económica y monetaria o el mercado interior y se alude a la política de asilo, migración y fronteras exteriores como una “política común”. También contrasta con la existencia de planes de acción estratégicos desde los Consejos Europeos de Viena y Tampere, a los que se han añadido nuevos planes como los de la lucha contra el terrorismo tras los atentados del 11-S.

 

La omisión de referencias a la “seguridad interior” no sería un agravio comparativo porque tampoco se habla de “seguridad exterior”. Sin embargo, su práctica omisión -salvo una mención expresa a la necesidad de su coordinación (art. III-162)-, contrasta con la profusión con la que se asocia la seguridad, lo exterior y la política en las denominaciones de la política exterior y de seguridad común (art. I-15) y la política común de seguridad y defensa (art. I-40). De la lectura del índice y articulado del Proyecto, se utilice la terminología que se utilice, se deduce que la Unión dedica más atención a una política de seguridad exterior que a la de seguridad interior, una contradicción más teniendo en cuenta que su próximo objetivo estratégico para 2004 es la consecución del espacio europeo de libertad, seguridad y justicia y no un espacio europeo de paz, defensa y diplomacia.

 

Puestos a buscar el lado bueno, hay que reconocer que la denominación es un problema menor y no pone en tela de juicio la contribución del sector a la integración europea, los avances de la cooperación comunitaria e intergubernamental en la justicia y asuntos de interior, su progresiva integración en los tratados de la Unión y la prioridad del objetivo estratégico de lograr un espacio europeo de libertad, seguridad y justicia tras el mercado único y la moneda común. Es cierto que la propuesta del mandato del Praesidium a la Convención que contenía varias alusiones a “una noción de seguridad interior europea” [i] era más pedagógica de cara a la definición de una identidad más clara, pero también es cierto que mantener la denominación tradicional refuerza la vinculación entre libertad y seguridad, una vinculación reconocida en el preámbulo de los derechos fundamentales y que coloca al ciudadano en el centro de la Unión. No obstante, sí que se echa en falta una asociación más nítida entre la libertad de los ciudadanos y su seguridad y justicia. Una asociación que se hace más necesaria teniendo en cuenta que los ciudadanos tienden a asociar la libertad con la sociedad civil y la seguridad con el ámbito gubernamental. Se ha perdido, pues, una ocasión de introducir la idea de equilibrio entre libertad y seguridad que implica un debate social y una interacción entre Gobiernos y ciudadanos.

 

Otra dificultad que emborrona la identidad de la seguridad interior, o del espacio, es la de identificar claramente su responsable último. En la actualidad hay diversos actores que participan en su gestión: el comisario de Relaciones Exteriores de la Unión en el ámbito de las competencias comunitarias del primer pilar, los ministros de Justicia y Asuntos de Interior en los del tercer pilar, el Secretario General y Alto Representante para la PESC con relación a los del segundo pilar junto a la Presidencia rotatoria de la Unión. El Grupo de Trabajo X debatió la posibilidad de contar con un Alto Representante para la Justicia y los Asuntos de Interior de carácter político pero la propuesta no prosperó. La falta de un señor o señora JAI afecta a la asociación de la seguridad interior con un responsable único pero afecta en mayor medida a la coordinación operativa de todos los actores e instituciones implicados. El Proyecto ha recogido la preocupación por esa coordinación de la seguridad interior y ha establecido, sin definir, un comité de coordinación permanente (art. III-157) pero no ha recogido la propuesta del Grupo de Trabajo X de simplificar la proliferación de grupos y especializar al actual comité del artículo 36 en la coordinación operativa en coordinación con la Task Force de Jefes de Policía.

 

En tercer lugar, la identidad tiene un elemento geográfico esencial para su delimitación. En el proyecto de Tratado, el espacio europeo de libertad, seguridad y justicia está claramente determinado por las fronteras exteriores. De ellas para adentro, y aún con las carencias reseñadas, las responsabilidades están bien delimitadas. El espacio europeo comienza donde acaba el espacio nacional, cuando los Estados atribuyen expresamente a la Unión competencias expresas (principio de atribución), y acaba donde los mismos Estados atribuyen su competencia a otras instancias internacionales, regionales, locales o privadas (principio de subsidiariedad). El reparto siempre propicia la confusión de competencias y expectativas pero el texto del Proyecto cumple con el objetivo de delimitar un orden público europeo de acuerdo con estos principios y de fronteras para dentro. Desde luego, la delimitación sería más clara si las fronteras exteriores coincidieran con las de la Unión pero no hay una frontera común para el espacio europeo de libertad y seguridad porque estás varían según participen en el algunos Estados miembros, el Reino Unido e Irlanda, o algunos Estados vecinos como Noruega e Islandia. Más adelante se hablará de la cooperación reforzada pero en un apartado dedicado a la clarificación de la identidad se debe anticipar que las fronteras del mercado interior pueden no coincidir con las de la seguridad interior.  

 

Si de fronteras para dentro todo queda claro, de fronteras para afuera la identidad queda difuminada en el proyecto de Tratado. En primer lugar, la responsabilidad de su gestión internacional se traspasa del ámbito del Consejo de Justicia y Asuntos de Interior -al que se denominará en el futuro de Seguridad y Justicia- pasa a manos del Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores bajo el marco de la política exterior y de seguridad común (PESC) que se ocupa de coordinar los aspectos internacionales de las políticas comunes. En teoría, el sistema de seguridad podría gestionar el flujo interior-exterior pero el relevo de responsabilidades se efectúa entre atletas de dos culturas de seguridad diferenciadas: de un lado los entrenados en la gestión policial y judicial y, de otro, los especializados en la gestión diplomático-estratégica. Las tendencias doctrinales de la seguridad abogan por la supresión de la separación tradicional de sus dimensiones exterior e interior pero de una forma continua donde, siguiendo con el ejemplo atlético, el equipo preserva el testigo dentro de la misma calle. En la calle de al lado, los responsables de las postas de la seguridad exterior también precisan ampliar su área de acción a la seguridad europea, tal y como prevé la cláusula de solidaridad (art. I-42) en el caso de ataques terroristas o catástrofes naturales de origen humano. Sin embargo, no está claro si esa actuación interna se gestionará bajo los responsables de la seguridad interior o de la exterior, una duda que afecta más a la identidad de la seguridad interior en la medida que los debates del Proyecto han mostrado una tendencia expansiva de la seguridad exterior[ii].

 

En resumen, el texto del Proyecto representa un esfuerzo pedagógico en la línea de progresar en la identidad, percepción y comprensión de la seguridad interior en la medida que mejora la terminología empleada, distribuye las responsabilidades y delimita las competencias, pero el Proyecto responde a la cultura de seguridad vigente y no puede pedírsele que anticipe el resultado de una revisión conceptual que se está desarrollando para dar respuesta a los nuevos retos de seguridad - a secas- que afectarán a la Unión Europea desde sus contextos externo e interno. El Proyecto se debe a la consolidación de lo logrado, racionalizando y sistematizando el acervo de seguridad interior, más que a especular sobre la futura articulación entre la proyección internacional de la seguridad interior y la proyección internacional de la seguridad exterior, una reflexión más técnica y académica que jurídico-constitucional que sigue pendiente.

 

 

El Grupo de Trabajo X justificaba la necesidad del orden público europeo -una expresión que tampoco figura en el articulado del Proyecto- en la incapacidad de los Estados para abordar por sí solos algunos delitos de naturaleza transfronteriza[iii]. El contenido del espacio europeo de libertad, seguridad y justicia es una mezcla de competencias comunitarias explícitas en los campos de asilo, refugio, desplazados, inmigración, visados, gestión de fronteras exteriores o cooperación judicial en derecho civil, junto con la cooperación policial o judicial en materia penal de los Estados miembros en materias explicitas. Estas competencias ya figuran en los tratados de la Unión Europea y de la Comunidad Europea[iv] tras su atribución a la Unión por los Estados miembros a medida que ha surgido su necesidad[v]. Sin embargo, los ámbitos de actuación crecen y cambian constantemente y ninguna Constitución puede anticiparse al futuro, por lo que el Proyecto presenta el acierto de permitir la ampliación implícita de las competencias atribuidas mediante una cláusula de flexibilidad (art. I-17). Este mecanismo, similar al actual del artículo 308 TCE, permite al Consejo de Ministros, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo, adoptar alguna acción no prevista inicialmente dentro de las políticas y acciones interiores para alcanzar alguno de los objetivos fijados explícitamente.

 

El Proyecto recoge la política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores, una competencia actualmente atribuida al primer pilar. Una comunitarización que evidencia la impotencia estatal para controlar los flujos de inmigración, lo que les hace coordinar sus políticas con la de los Estados miembros. La impotencia también se puede predicar del espacio europeo, ya que parte de los problemas de inmigración, por ejemplo, no pueden resolverse exclusivamente por la Unión y eso obliga a coordinar esa política común con terceros Estados de origen o tránsito de los flujos, de lo que se encargan la Comisión y el Consejo mediante los oportunos acuerdos internacionales.

 

Fuera de esa política común, el Proyecto elude una definición tasada de competencias explícitas en los ámbitos de cooperación judicial en materia civil y penal y en el de la cooperación policial entre los Estados miembros. La repercusión transfronteriza del asunto o el perjuicio a los intereses comunes de la UE son criterios necesarios para la creación y expansión de un espacio judicial y penal europeo, un verdadero giro desde la autarquía de las culturas nacionales hacia su europeización gracias a la regulación -ahora constitucional- de los principios del reconocimiento mutuo de las sentencias y resoluciones judiciales y la aproximación de los ordenamientos nacionales en materia de terrorismo, la trata de seres humanos y la explotación sexual de mujeres y niños, el tráfico ilícito de drogas y de armas, el blanqueo de capitales, la corrupción, la falsificación de medios de pago, la delincuencia informática y la delincuencia organizada (art. III-167). También como novedad, se incluye la protección civil entre los ámbitos donde la Unión podrá actuar en apoyo, coordinación o complemento de las capacidades nacionales de protección civil (arts. I-16 y III-184). Hasta ahora, la Unión no tenía ni capacidades ni competencias en este ámbito, aunque desde la seguridad exterior se han hecho ofertas bajo de sus capacidades de protección frente agresiones o accidentes nucleares,  biológicos, radiológicos o químicos. Quizás el reconocimiento permita elaborar unas capacidades multilaterales, al estilo de las de la OTAN, o al menos procedimientos de coordinación de los recursos europeos.

 

El Proyecto también permite fomentar la prevención del delito (art. III-173) pero hasta el momento su campo se ha limitado a ensayos sobre la demanda [vi] más que a establecer una estrategia o un estilo agresivo frente a la oferta. Dicho de otro modo, la acción preventiva se dirige más a alertar sobre la existencia del riesgo más que a luchar contra él y, por lo tanto, se mantiene una estrategia reactiva que no evita el delito transfronterizo ni acosa a sus autores allí donde se encuentren. La estrategia parecería correcta si tenemos en cuenta la limitación territorial que imponen las fronteras exteriores a la seguridad interior y la delegación de la coordinación de las acciones exteriores a loa agentes de la seguridad exterior. Sin embargo, y ya que en todo el proyecto de Tratado no aparece ninguna referencia a la coordinación de los servicios de información e inteligencia, salta la duda de si habrá un agujero negro en la arquitectura de seguridad diseñado por el Proyecto y si, en caso de necesidad, los servicios nacionales parchearán ese agujero. Cuando aún es pronto para evaluar los resultados de la nueva célula de coordinación de inteligencia creada en el Centro de Situación del Consejo, las dificultades que veremos más adelante ha encontrado Europol para desarrollar sus tareas de inteligencia entre los Estados miembros revela la escasa cultura de colaboración entre los servicios nacionales de información, y aunque el 11-S fomentó su interacción, parece preocupante ignorar quién se ocupará de actuar contra la delincuencia internacional allende las fronteras de la Unión.                  

 

 

Ya que según se ha visto el Proyecto no prevé la ampliación de las competencias de la Unión sino su consolidación constitucional, el problema de la ampliación se refiere al impacto de la incorporación de nuevos Estados miembros al espacio europeo de libertad, seguridad y justicia. En primer lugar, hay que insistir en que tras la fachada formal e institucional del orden público europeo está la realidad de los Estados miembros y la cooperación policial y judicial no es nada sin la voluntad y la capacidad de los Estados miembros.

 

El Proyecto perpetúa el respeto por el monopolio estatal en materia de orden público y seguridad interior (art. I-5) tal y como lo venía haciendo en los tratados actuales (arts. 64 TCE y 33 TUE) pero permite ampliar la cooperación operativa siempre que se decida por unanimidad y previa consulta al Parlamento Europeo, lo que evita modificar la Constitución cada vez que se añada o modifique una competencia tasada. En el Proyecto, la cooperación policial prevé la participación de todos los Estados miembros y de todos sus servicios para potenciar su operatividad mediante la contribución multinacional o multiagencias, lo que da cobertura jurídica al deseo político. No obstante, una cosa es que los Estados miembros creen órganos e instituciones intergubernamentales para coordinar sus actuaciones nacionales y otra cosa muy distinta es que los Estados estén por la trasferencia de competencias hacia instituciones autónomas, ya que esta es una opción mucho más avanzada de integración que la mayoría de los Estados miembros no comparten[vii]. Este desfase entre voluntad general y aplicación concreta también es predicable respecto a los recursos asignados a la cooperación y con relación a la aplicación interna de los acuerdos legislativos.

 

La creación de las instituciones fundamentales para sostener el espacio europeo: Europol, Eurojust, Cepol... no representa un cheque en blanco ni un contrato indefinido y su viabilidad depende de los resultados que consigan a corto plazo. La experiencia de Europol, por ejemplo, señala un desfase entre sus expectativas y resultados, entre las capacidades instaladas y el uso de ellas. Por eso el Proyecto ha sido bastante cauteloso a la hora de ampliar el espectro institucional y tanto la nueva Fiscalía Europea como la gestión integrada de fronteras se apunta como futuribles a largo plazo en función de la evolución de las necesidades. Si observamos la gestión de las fronteras exteriores, vemos que tras los anuncios de una policía europea de fronteras, del Plan de Gestión de las Fronteras Exteriores y del Órgano común de gestión, lo que queda es la necesidad de desarrollar la coordinación bilateral, subregional o multilateral hasta donde sea posible incluido, en su momento, la creación de una policía propia.

 

La institucionalización es contingente respecto a la autosuficiencia de los Estados miembros, de forma que el apoyo a la institucionalización se acentuará más cuanto menos capaces sean los Estados de asumir sus responsabilidades primarias. Y las carencias materiales y humanas de los nuevos Estados hace suponer que recurrirán más a las instituciones que los miembros actuales para superar esas carencias, sobrecargando de compromisos y expectativas unas instituciones que, o se refuerzan y se dotan, o se colapsarán ante la nueva demanda. El espacio europeo de libertad, seguridad y justicia es un espacio de diseño que va entrando poco a poco en la operatividad, por lo que la valoración social dependerá de la aplicación práctica de sus procedimientos e instituciones. Un uso asimétrico del espacio generará desequilibrios en el sistema y acentuará el recurso a la cooperación reforzada entre subgrupos de Estados miembros en lugar de acentuar la comunitarización de las políticas comunes.

 

También en el plano normativo, la experiencia desde Ámsterdam apunta a un desfase entre los actos legislativos de Bruselas y su entrada en vigor, entre las expectativas creadas por la aprobación de decisiones marco tan mediáticas como la lucha contra el terrorismo o la euroorden y su escasa exigibilidad práctica[viii]. La separación actual entre pilares obligaba a duplicar los instrumentos jurídicos de acuerdo con el reparto de competencias y los instrumentos ad hoc como las decisiones marco o las decisiones no han tenido efecto directo ni han dado el resultado esperado. Los acuerdos adoptados no se ratifican ni aplican por igual, por lo que hay diferentes grados de progreso entre los Estados miembros hacia el espacio judicial europeo. Si bien es cierto que un avance, aunque sea asimétrico, no dejaría de ser un avance, lo cierto es que las diferencias de partida entre los procedimientos penales y ámbitos del derecho penal material de los Estados miembros son muy profundas y hacen muy difícil la aplicación material del principio de reconocimiento de resoluciones. Por eso, una nueva ampliación hasta 25 Estados añadirá complejidad a la creación, decisión y ejecución del acervo de Justicia e Interior.

 

La reforma ha llegado al Proyecto de mano de la simplificación general de los instrumentos, propuesta del Grupo de Simplificación de la Convención, que coincidió con el informe del Grupo de Trabajo X en el sentido de sustituir las decisiones marco, las decisiones y las posiciones comunes del actual título VI del TUE por directivas, reglamentos y decisiones. También se ha admitido su propuesta de aproximar los procedimientos procesales y la tipificación penal de los elementos constitutivos de los delitos comunes y de sus sanciones -el denominado zócalo común-, de establecer normas mínimas sobre admisibilidad de pruebas y protección de las personas durante el proceso penal, de facilitar la cooperación policial y judicial entre los Estados miembros mediante instrumentos prácticos de asistencia y aplicación de las resoluciones.

 

La cooperación multilateral entre los quince Estados miembros de la Unión es en la actualidad bastante difícil debido a su falta de rodaje, a las diferentes culturas y modelos policiales y judiciales vigentes y a las limitaciones de recursos, como para pensar que la ampliación no iba a repercutir en la construcción del espacio europeo para 2004. Aunque parezca extraño, la Unión mantiene programas que facilitan el contacto, interacción y trabajo en común para superar la desconfianza y desconocimiento entre los agentes judiciales y policiales que proceden de culturas y modelos distintos. La ampliación multiplicará la diversidad y, sobre todo, acentuará la desconfianza hacia los recién llegados hasta que la socialización y la asistencia técnica permitan superar los prejuicios hacia los recién llegados. Pero los cambios estructurales no se pueden imponer por decreto ni por constitución y precisan su tiempo de rodaje. La Unión ha desarrollado un esfuerzo importante en proporcionar la asistencia técnica necesaria a los países candidatos para facilitar su integración en el espacio europeo de libertad, seguridad y justicia. Sin embargo, la falta de recursos de muchos de los Estados candidatos para hacer frente a su propio orden público nacional arroja serias dudas sobre su capacidad de asumir la ampliación de sus funciones y responsabilidades para ocuparse también del espacio europeo, y el problema no será tanto de capacidad técnica como de capacidad material. En estas condiciones, el espacio europeo de libertad, seguridad y justicia, que siempre ha dependido del esfuerzo individual de sus Estados miembros, corre el riesgo de que los nuevos entren en ese espacio como consumidores -y no como proveedores- de seguridad interior.

 

Para evitar que cada Estado consumiera a la carta, la Convención propuso potenciar los mecanismos de evaluación recíproca, entre homólogos, y con participación de la Comisión, para luego informar al Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales, tal y como lo recoge el Proyecto (art. III-161) aunque no se ha atrevido a recoger la propuesta de permitir a la Comisión que incoara los procedimientos de infracción del artículo 226 TCE a los ámbitos de justicia e interior. Un descarte contra la opinión del Grupo de Trabajo X que hará difícil el control jurídico de los incumplimientos cuando se produzca, aunque cada Gobierno que incumpla se verá en evidencia tras la evaluación y su parlamento tendrá información sobre los términos de su incumplimiento. 

 

El Proyecto contempla el principio de la solidaridad ante las cargas derivadas de las tareas comunes, pero los recursos policiales y judiciales son un bien escaso y cuanta mayor sea su necesidad para el orden interno mayor renuencia generará la diversión de recursos para atender las necesidades comunes.  Por eso, se corre el riesgo de que alguno de los Estados miembros, especialmente los ubicados en zonas de alto riesgo como los Balcanes occidentales, no sólo no puedan cumplir con los compromisos comunes sino que también colapsen el funcionamiento de las instituciones vigentes para atender sus necesidades particulares[ix]. El estudio de las experiencias del 11-S muestra cómo es más fácil remover resistencias estructurales a la cooperación que habilitar nuevos medios materiales y humanos para sostener esa cooperación y, además, a medida que sus efectos declinen puede decaer la voluntad política y social que la impulsaba.

 

Otro recelo ante la ampliación procedía de que la ampliación del número de Estados miembros podría demorar o bloquear el procedimiento de decisiones si no se generalizaba la mayoría cualificada como procedimiento de decisión. En la actualidad, la ubicación en un pilar u otro, determina el procedimiento de decisión por unanimidad -regla básica de la cooperación judicial y policial- o por mayoría cualificada en los casos de políticas comunes o competencias explícitamente tasadas. La unanimidad es la norma, salvo una parte de la legislación en materia de visados, aunque a partir de 2004 será posible aplicar mayoría cualificada y codecisión a las materias que el Consejo decida por unanimidad. La Convención ha refrendado la propuesta de su Grupo de Trabajo X que reivindicaba la mayoría cualificada y la codecisión como norma de procedimiento legislativo con relación al asilo, refugio, inmigración, visado y fronteras exteriores. El Proyecto recoge esa ampliación del ámbito de la decisión por mayoría y restringe la unanimidad a crear nuevos órganos, la aproximación en nuevos ámbitos legislativos u operativos o la actuación de equipos conjuntos de investigación en territorio nacional.

 

En función de lo anterior, no cabe duda de que el proyecto de la Unión de establecer un espacio de libertad, seguridad y justicia para 2004 va a conseguirse. Ese objetivo estratégico de la Unión va a coincidir en el tiempo con la ampliación de la Unión a 25 Estados miembros y con la redacción de un Tratado constitucional cuyo articulado fundamental se ha aprobado en el Consejo Europeo de Salónica. El artículo ha expuesto los avances y carencias que plantea la convergencia de estos procesos de cara a su verdadero reto: demostrar su eficacia práctica para los ciudadanos europeos a partir de 2004. Descartado el método comunitario de integración, la cooperación policial y judicial europea y las políticas comunes que se deriven de ella partirán del laboratorio cotidiano de la aplicación. Sólo en la medida que el sistema formal descrito en el Proyecto de Constitución funcione se consolidará un orden público europeo con identidad, política, espacio y actores propios. De lo contrario, las expectativas generadas para 2004 darán paso a espacios restringidos de cooperación subregional, a la renacionalización de los instrumentos comunes y a la perpetuación de una seguridad interior asimétrica y virtual. Ese es el reto para cuando concluyan las celebraciones de 2004.

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